《反垄断法》，谁的法律？

黄　韬

最近，关于《反垄断法》的立法主导权的“争夺”成为了一大看点，商务部、发改委、工商行政总局都把《反垄断法》的制定视作“份内事”。2004年3月，商务部率先完成了《中华人民共和国反垄断法(送审稿)》的起草工作，并提交国务院法制办；国家工商总局则在5月发布了《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》，强调了将反垄断立法的问题，发改委更是在近日发布的研究报告中将推动《反垄断法》出台列为其主要工作。

我们应该首先明确的一点是，《反垄断法》的制定是被全国人大列为立法计划的，它最终将不是以国务院行政法规或规章的形式出现，而是一部具有仅次于宪法的最高位阶的法律。那么为什么这三个行政部门却要“僭越夺权”呢？

我国人大的立法体制目前很大程度上还对行政部门有着较大依赖性。一些专业性较强的法律在被列入立法计划后，往往“委托”给具体国务院分管部门起草，最后是以国务院向人大或其常委会提案的形式交付审议。这套潜在程序的合理性在于目前人大的专业立法技术条件还不够成熟，尤其是在处理现实问题时，它对法律具体操作的熟悉程度显然是弱于行政管理部门的。但是，这种做法存在一个可能不小的隐患，那就是取得立法主导权的部门往往会借机使法律的价值取向和具体规定去迎合本部门的利益。

现行的法律中不乏这样的例子。《海商法》是交通部起草的，因此在海上运输领域的责任制度自然是容易倾向于承运人，而不利于托运人。同样的道理，我们就能明白为什么《民用航空法》、《铁路法》和《邮政法》规定的侵权赔偿标准并不高。

《反垄断法》起草的利益之争也是显而易见的。最重要的一个方面就是关于反垄断执法权的问题，法律如何规定将极大影响公共权力资源配置的格局。另外，也涉及到反垄断和吸引外资关系的问题。国家工商总局委托北京大学盛杰民教授撰写了《警惕跨国公司在华限制性竞争行为》的报告，而吸引外资的多寡正是考量商务部“政绩”的一个重要指标。在这个问题上，很难说两家没有利益冲突。

法律的制定从某种程度上来说是不同利益主体之间的一个博弈过程，最终的结果往往是利益冲突的调和。这种调和既发生在公共部门与私人部门之间，也发生在不同的公共部门或私人部门的内部。从这个意义上说，体现参与价值的民主原则必须成为立法活动的应有之义。因此，在制定《反垄断法》的时候，应提防由某个利益主体“垄断”立法权力，从而损害其他主体的利益。若出现了这种情况，法律就根本不可能体现“社会公共利益”的价值。立法活动还必须具有独立于行政权力的品质。对于一个法治国家来说，法律规范应该成为行政权力运行的边界。也就是说，法律应当是行政部门的紧箍咒，而不是护身符。遗憾的是，我国《反垄断法》的制定过程并没有很好地做到这一点。我们怎么能指望行政部门制定严格的法律来约束自己呢？

在笔者看来，《反垄断法》的制定不应该存在由哪个部门“牵头”的问题，而是应该开门立法，由行政管理部门、市场经营者、消费者以及学者共同起草法案，让不同利益主体的主张都能影响法律的制定，以免出现“垄断” 《反垄断法》的局面。