借鉴美国经验 完善我国助学贷款制度

张世春

一、美国助学贷款的成功经验

美国的助学贷款在开办初期也曾经面临过与中国助学贷款目前同样尴尬的局面。联邦政府1965年为高等教育助学贷款工程立法，启动了第一个联邦助学贷款工程，1970年，许多从事助学贷款的银行开始抵制助学贷款工程，从1972年开始，政府为了鼓励银行对学生发放贷款，采取了一系列措施与方法，才使得助学贷款制度不断完善。根据2003年剑桥消费者信用指数调查，22%的美国人负有助学贷款债务，助学贷款已经成为美国对大学生资助的最重要的方式。而近年来贷款的拖欠率却从1990年的历史最高峰22.4%降到了5.4%的历史最低点。美国助学贷款的成功经验归纳起来有以下几点：

（一）助学理念的多元化

在美国高等教育发展史上，先后出现了六种大学生资助理念。最早出现的是来自民间的“慈善”与“宗教”理念，即以慈善之心资助学生，又通过学生去传播宗教、弘扬学问、效力社会；第二种资助理念是“为了国家利益，资助贫寒学生，培养精英人才”；第三、第四种资助理念是“人力资本投资”和“促进高等教育机会均等”；第五种理念是“扩大选择自由”，其目的是使学生在选择学校时能从自己的能力、专长和兴趣出发而不是将学费的高低作为选择报考志愿时考虑的首要因素；进入80年代，经济学家约翰斯通（B.Johnstone）提出了“成本分担”理论，形成了第六种资助理念，他认为纳税人、大学、企业、家庭和学生都是高等教育的获利者，因此，高等教育的成本应该由这四方分担，而目前的情形是纳税人负担过重，学生作为高等教育的直接受益者分担不足。在财政危机的压力和这一理念的支持下，联邦政府大幅度调整了助学金和助学贷款的比例。

（二）助学项目的多样化

多元混合的资助理念使美国大学生资助事业呈现出助学机构多层次、资金来源多渠道、助学性质多样化的局面，众多的助学项目从资助性质看，可分为助学金、助学贷款、校园工读和奖学金四类；从资金来源看，大致分为联邦政府资金（包括政府担保的银行资金）、州政府资金、高等院校资金以及慈善团体资金，其中，联邦政府是最大的资助者，其资助主要包括两种形式：

1.PELL捐助。这是美国目前最重要的助学金项目，它的资助目标是促进机会均等，向最低收入家庭学生提供“一个经济资助的基础”。2000-2001学年最高金额为4000美元。

2.联邦担保贷款。主要包括两种：（1）“帕金斯贷学金”,其资金直接来源于政府，目标是“为国家利益资助贫困学生，造就国家所需人才”。与此目标相一致的资助条件和优惠有：一是资助对象为家庭状况低下的学生；二是在校学习的利息由政府支付，还款期限的年利率仅为5%；三是借贷的学生毕业后如参军服役或到特定公立中小学任教等都可以部分或全部免还贷款。（2）“斯泰福贷学金”，这是美国目前最盛行的助学贷款。“斯泰福贷学金”按贷款资金来源不同分为两种：一种是资金直接来源于政府；另一种是由银行或其他金融机构提供贷款，由州政府进行担保，联邦政府进行再担保。如果学生违约没有归还贷款，或者由于死亡、疾病等原因无法还贷，州政府和联邦政府将向银行赔付95%的拖欠贷款。

（三）政府为助学贷款提供担保，提高了银行放贷的积极性

如前面介绍的美国目前最流行的“斯泰福贷学金”，大部分资金由银行和其他金融机构提供，由州政府为贷款进行担保，联邦政府进行再担保。由此可见，在美国的助学贷款制度中，银行发放助学贷款的风险很小，政府和学生扮演主角，银行只是扮演配角，承担贷款风险的是政府而不是银行。

（四）完善的“防”、“罚”措施，降低了贷款拖欠率

首先，美国政府在助学贷款的风险防范上大做文章，其具体措施主要体现在三个方面：一是规定了非常灵活的还款方式和众多的优惠减免措施，以避免学生因还贷任务过重而造成拖欠。二是利用经济杠杆提高银行追讨债务的积极性，从而降低拖欠率。政府规定，如果发生拖欠，银行经过努力，并且要提供自己已经尽了最大努力却确实无法收回贷款的证据——包括与拖欠者进行电话联系的记录、邮寄的追讨信函等，180天以后仍然未能成功回收，银行才能将被拖欠的贷款转给政府的担保机构并从那得到全部补偿。三是政府利用法律手段完善助学贷款制度，防范贷款风险。美国1992年《高等教育法》的修正案规定，如果某个高校学生贷款拖欠率太高，教育管理部门会对其进行审查，暂停该校学生的贷款申请资格，这将严重危及学校的生存，从而促进高校强化对学生的信用教育，加强助学贷款的管理。

其次，在担保机构对违约贷款进行补偿的同时，联邦政府也加大了对拖欠者的惩罚力度。惩罚措施主要有：（1）将拖欠者情况报告给信用局，记入学生信用记录；（2）失去申请延期还款及债务免除的资格；（3）拖欠账户会被转给专门的追讨机构进行追讨，拖欠者除需要缴纳滞纳金、罚息以外，还要承担追讨费用；（4）授权税务部门从个人所得税返还款中扣款，授权雇佣单位扣除一定比例工资抵充拖欠款；（5）将拖欠者名字在媒体上曝光；（6）将恶意拖欠者诉诸法律，并由拖欠者承担审判费、律师费等。

二、借鉴美国经验，完善我国助学贷款制度

（一）正确认识高等教育与助学贷款的关系，设计合理的助学贷款制度

1.高等教育具有准公共产品性质。高等教育被公认是提高社会经济福利水平的根本手段，它有助于提高全社会的文化和文明程度、降低贫困和犯罪；它还是一种人力资本投资，有利于提高全社会的劳动生产率，从而促进整个社会和经济的发展，具有很强的正外部性，因此，政府有责任承担高等教育费用；但是，高等教育不是纯公共产品，它是职业教育，家庭和学生是其直接获益者，一般来说，接受了高等教育的人与只具有普通教育学历的人相比能够获得相对更高的收入和更多的工作保障，因此，按照“谁受益，谁付费”原则，高等教育的费用应该由这几方共同分担，而不应该由政府独自承担。

2.助学贷款不是纯粹的金融产品。助学贷款是银行为高等教育融资、向社会提供的一种金融产品，但它又不是一般的金融产品，它是为了实现“社会公平”、“机会均等”等政府的政策目标而向贫困家庭学生发放的贷款。由于助学贷款的目标群体是贫困家庭学生，而经济困难家庭往往难为贷款提供有效的抵押和担保，因而使得助学贷款风险较大，加之助学贷款单笔业务量小、学生毕业后流动性大，给银行贷后催收管理带来了很大的困难，因此又增加了银行的管理成本。正是由于助学贷款的高风险和高成本特点，如果没有政府的参与，银行要么收取较高的利率和承担费来弥补高风险、高成本，要么减少甚至干脆放弃经营该种金融产品，这势必造成助学贷款市场的萎缩。

3.正确认识和处理高等教育与助学贷款的关系，设计出合理的、可持续发展的助学贷款制度。由于高等教育的准公共产品性质，使得作为金融产品的助学贷款已不再是学生和银行之间的纯粹的商业性贷款，而是在政府广泛参与和支持下的一种政策性贷款，是一种具有公益性的准公共产品。因此在助学贷款的制度设计上，要体现出助学贷款的准公共产品性质，加大政府的支持力度，充分考虑贷款银行的利益以保证助学贷款的可持续发展。根据美国经验以及我国财政的现实情况，我国的助学贷款由银行出资、政府担保是最理想的选择。

（二）建立“一揽子”助学规划，完善我国高等教育资助体系

建立“一揽子”助学规划，首先就是要拓宽大学生资助的筹资渠道，扩大助学资金来源。一方面通过政府和媒体大力宣传，动员社会各界力量，如企业集团、民间机构、宗教组织以及个人等，提供贷款或设立专项奖学金来捐资助学；另一方面可以考虑设立政府担保的助学基金，通过向社会公开集资的方式解决财政资金不足问题、扩大助学资金来源；其次就是要增加助学方式，国家助学贷款只是帮助经济困难的学生完成高等教育的重要措施之一，根据我国人口众多、城乡差别明显、大学生资助需求多样的特点，我国的高等教育资助体系应该包括奖学金、助学金、助学贷款、勤工俭学等多种资助方式，应该建立以助学贷款为主，奖学金、助学金、勤工俭学、减免措施等为辅的“一揽子”助学规划，完善我国高等教育资助体系。

（三）加快高等教育资助立法

政府应尽快制定和颁布《高等教育资助法》，使我国的大学生资助尤其是助学贷款工程有法可依。美国的助学贷款工程能够顺利实施并不断完善，很大程度上得益于美国国会为助学工程制定并不断修正相应的法律与法规。立法一是要保障各项助学资金的专项使用和安全营运，让社会各界放心地捐资助学；二是要为助学贷款的风险承担与防范提供法律保障，通过立法明确规定政府、银行、借款学生在助学贷款中的权利和义务，以法律形式确保银行信贷资金的安全，提高银行放贷的积极性。

（四）建立和完善国家助学贷款风险补偿机制

为了鼓励商业银行开展国家助学贷款业务，我国政府已经着手建立“国家助学贷款风险补偿专项资金”。根据2004年6月8日教育部、财政部、人行、银监会共同颁发的《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》（以下简称意见）中规定“按隶属关系，由财政和普通高校按贷款当年发生额的一定比例建立国家助学贷款风险补偿专项资金，给予经办行适当补偿，具体比例在招投标时确定。……各级国家助学贷款管理中心在确认经办银行年度贷款实际发放额后，将风险补偿资金统一支付给经办银行。”《意见》中规定的风险补偿资金的支付方法值得商榷，提前将“适当”比例的风险补偿资金支付给银行，“适当补偿”的比例难以把握，过低，弥补不了银行的损失；过高，增加财政和高校的负担，甚至可能出现寻租行为——商业银行合谋大幅度提高补偿比例以谋取超额利润，最终造成补偿机制缺乏效率。

完善的补偿机制应该是既公平又有效率的，一方面国家助学贷款作为具有公益性质的政策性贷款，由银行出资、政府承担主要风险才合乎公平原则；另一方面银行发放贷款获得了利息收入，理应承担加强贷后催收管理的责任，当银行尽了责而贷款仍然无法收回时，风险责任就应该由政府承担，然后由政府的助学贷款管理机构继续行使追收责任，直至把损失减低到最少。因此，政府和银行团结协作，共同努力防范和降低风险才是有效率的。具体的操作方法可以借鉴美国经验并结合我国实际制定：按五级分类方法，银行将划分为损失类的助学贷款连同催收记录转交给国家助学贷款管理中心，管理中心审查后将确认的损失额支付给银行，然后由管理中心根据贷款的具体情况或继续行使催收责任或予以核销。

（五）建立有效的风险防范机制

建立有效的风险防范机制是降低贷款拖欠率，提高助学资金使用效率的关键。一是要加强对学生的诚信教育。因为诚信度决定了借款学生是否愿意履行契约是否有还款的主观愿望。因此，高校和社会传媒要加大宣传力度，帮助学生树立信用意识，筑起防范风险的第一道屏障。二是要设置灵活的还款方式和减免措施。因为学生能否按期还款，除了有还款意愿以外还取决于他们的还款能力，那么按照学生的还款能力来设计灵活的还款方式就成为保障贷款按期收回、降低拖欠率的第二道防线；对于愿意放弃大城市工作机会去贫困地区和西部地区工作或确实丧失还款能力的学生实施减免，减免部分由政府承担，将风险承担和补偿机制落到实处。三是要对违约者实施行之有效的处罚，使违约成本高于履约成本，迫使借款人履行契约，按期还本付息。