论老工业基地改造的制度预期

曹　冰

一、老工业基地的发展及改革历程

所谓老工业基地，是指那些在长期的工业发展过程中形成的，曾对区域经济或全国经济产生较大的影响和贡献，而在新时期呈现出相对衰退的工业集聚区域。

我国目前的老工业基地大多数是由我国近代工业发展史上的主要工业城市和“一五”时期建设形成的工业城市构成的。建国后我国老工业基地的发展大体经过了四个阶段:第一阶段（1949－1957）是老工业基地的形成时期,主要是建国前原有的工业基础得到改造,又建设了一大批工业基地,形成一批工业城市。第二阶段（1958－1978）是老工业基地的扩充及充实时期,主要是在三线建设期间,由我国沿海地区工业生产能力向腹地推移,形成了若干新的工业中心。第三阶段（1979－2002）是老工业基地休养生息，同时面临挑战的时期。1978年党的十一届三中全会以来,城市经济体制改革逐步展开,老工业基地城市的经济向着合理化的方向发展。1987年我国有4个老工业基地城市(重庆、武汉、沈阳、大连)列为经济体制改革城市试点,有8个老工业基地城市实行计划单列,同时还有一些老工业基地城市分别被列为各省、区的经济体制改革试点城市。第四阶段（2002－现在）是老工业基地重新振兴的时期。自党的十六大提出，支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，东北老工业基地的改造全面展开。

二、老工业基地改造的制度性障碍

总的来看，我国老工业基地的发展经历了一个开发、鼎盛、衰退、振兴的过程。从社会整体运行来看,在当前的社会转型中,一方面生产力飞速发展、经济潜力不断开掘,另一方面原有的制度系统越来越缺乏活力、越来越僵化。也就是说，社会所供给的原有制度已经不能满足社会的需要，因而出现了制度的预期与结果的偏差。

我国东北老工业基地的雏形是上世纪50年代初，在日本侵略者掠夺东北资源所遗留的残缺不全的工业废墟上起步的，同时也是以苏联为模式、苏联技术为样板、苏联援建58个重点项目为骨干展开的。在政府处于绝对主导地位的计划经济体制下，走的是一条既与发达国家不同，又与后起的新兴工业化国家和地区不同的传统工业化之路。在传统体制下政府往往重视国有经济和大型企业，忽视非国有经济和中小型企业，重视资本密集型产业，忽视劳动密集型产业。这种政策倾向导致政府在人力、物力、财力的流向上存在很大的“倾斜”性。随着工业化的进展，国营和集体所有企业占绝大多数,个体、私人企业几乎不复存在。实行高度集中的计划经济，优先发展重工业。集中办钢铁、冶金、化工、煤炭、石油、机械制造、军工等重化工业。以高积累、高投入、高消耗为支撑，追求高速度，粗放经营，忽视经济效益。依靠农业和工农产品剪刀差积累资金。实行严格的城市与农村户口管理，通过就业、食品供应、社会保障、住房等一系列制度和政策使农村与城市居民分割。

虽然，国家在东北进行了大量的投资，重点建设的重化工业和机电工业，集中了全国基础工业和先进制造业的大量骨干企业和大量优质国有资产，形成了较发达的现代工业体系，在这段时间，东北地区的工业经济兴旺发达，对推动全国经济的发展起了较大作用，对国家做出了巨大的贡献。但是， 上世纪60年代中期至80年代初期，经历了较长时间的平稳发展阶段，从80年代中期东北老工业基地开始了逐渐老化的进程。

东北老工业基地的现有情况充分说明了主要是制度的原因，即原有的制度已经不再能够满足发展的需要。只有有效的制度安排才能拥有资金、技术和发达的市场。否则，即使有资金和技术而没有有效的制度,这些资金和技术也难以发挥其有效的作用。由此可见，造成老工业基地制度预期与结果的制度偏差主要有以下几个方面：

（一）传统制度积累过大

在计划经济时期，东北老工业基地是国家装备工业的摇篮。而正是因为计划经济制度在东北的全面、充分的实施，使得传统制度在此积累过大，导致了市场经济体制进入时阻力巨大、效果不佳、成本过高。东北老工业由于长期受计划经济影响，以及在计划经济下表现出的优势地位生成了强势习惯意识，淡化主体性思维。

（二）制度供给错位

国有经济比重过高是东北老工业基地难以走出困境的突出问题。国家应该采取各种制度安排来快速收缩国有经济战线，对国有经济进行战略调整，对国有企业进行战略重组，并鼓励非公有制资本参与国有企业改革和重组，并进一步完善社会保障体系。但是，国家却把进行了国有经济存量的制度供给，采用财政贷款、投资等政策进行调整改造，结果自然是收效甚微。

（三）强制化制度变迁较弱

国有企业改革的目标是建立现代企业制度，实现所有权和经营权分离，形成多元化的所有制结构，提高企业发展的活力、动力和效率。东北老工业基地中的国有企业也必须改制为现代企业制度才能适应市场经济体制，实现生存与发展。东北老工业地区的所有制结构单一，国有经济比重仍然很大。这是因为，作为所有者的国家，并没有积极地、不遗余力地、强制性的推进国有企业制度向现代企业制度变迁。

（四）现代企业制度遭遇挑战，经营者选择制度失误，激励、约束制度较弱

“自主经营、自负盈亏、自我发展、政企分离”的现代化企业制度中完善的法人治理结构原理并没有在实践中带给国有企业真正意义上的经营机制优势，畸形后的制度形式更容易衍生出“内部人控制”现象与寻租发生。社会主义市场经济的基本确立，客观上要求国有企业的经营者由市场配置和选择。但是东北老工业基地国有企业的经营者却是由政府有关部门从政府中来选择和任命。这些人缺乏企业经营管理的经验，不利于国有企业的发展，不能使国有企业充分发挥其效用。随着市场经济的发展，企业的激励约束制度也相应的确立。但是在东北老工业基地的激励约束制度还是很弱的，企业的激励报酬过低，对企业经营者的约束不强等现象大有存在。这些现象的存在导致激励和约束制度不能发挥其应有的作用提高效率促进企业的发展。

三、老工业基地振兴的制度创新

在新时期要振兴老工业基地，其核心是进行制度创新。通过制度的创新，解决现有的疑难问题，不断地进行有效的制度供给，实现老工业基地新发展的美好预期。

首先，要强化强制性的制度变迁

强制性的制度变迁是指制度的供给者运用某种强制力而进行的制度替换或转换。制度变迁是新的效率高的制度代替原有的效率低的制度的过程。制度变迁之所以能够发生，是因为效率高的制度可以为制度供给者带来新的潜在的利益，而这种潜在的利益在原有效率低的制度下是无法实现的。

任何一种制度安排都会涉及一个既得利益集团，而制度变迁正是要转换既得利益集团。所以，制度变迁必然会遇到原有既得利益集团的顽强“抵抗”，成为制度变迁的阻力。东北的老工业基地主要都是国有企业，国有企业的经营者、职工以及企业主管部门为维护自身的利益，自然会反对国有企业制度变迁，所以，就造成了东北老工业基地国有资产的比重远远高于全国水平。

国家是强制力的最大的制度供给者，所以国家有能力维护自身的利益。国家应以政策、法规和法律等为依据，强制性推动制度变迁。因此，老工业基地在立足于自身努力的基础上，国家应该给予大力的支持。主要应从以下几个方面入手，帮助老工业基地逐步重整雄风。

一是国家要适当承担中央企业分离社会职能的改革成本； 二是国家要加大对东北国有企业破产的支持力度；三是要支持东北逐步解决国有工业企业因政策性原因形成的不良贷款，在财力许可的范围内，逐步予以核销或核拨；四是要帮助东北尽快完善社会保障体系；五是要扶持资源性城市和地区发展连续性产业。

其次，要增加有效的制度供给

有效的制度供给是指制度供给者供给的制度能较好的满足制度需求者对制度的需求，促进企业和经济的发展；如果供给的制度不能满足制度需求者对制度的需求，难以促进企业和经济的发展，则是无效的制度供给。

振兴老工业基地，核心是进行有效的制度供给和创新。建国以后，我国一直实行计划经济体制；改革开放以后，我国开始向市场经济体制转轨。东北老工业基地也自然要随着国家经济体制转轨，但这种转轨必须有有效的制度创新的推动、引导和规范。受多种因素的影响，国家向东北老工业基地供给的制度的有效性较差、强度较弱，有的甚至无效，致使东北老工业基地的发展失去了有效的制度推动、引导和规范，进而陷入困境。

制度供给是一种不稳定的函数，受多种因素的影响和制约。其中，政治体制、经济体制、思想观念、价值取向和认知水平等是主要的影响。在这些因素的影响下，制度供给常常会减效甚至失效，因此，制度供给者应经常检验制度供给的效果，据此及时修正和调整制度供给，以保证制度供给的有效性和高效性。

再次,要真正建立一个良好的产权基础设施的现代企业制度，要创新经营者选择制度,强化激励、约束制度

清晰的产权界定与度量是建立现代企业制度的前提，资产注册、会计审计等相关的法律制度及其有效执行是必要的保证，高效的产权交易平台的建立则是现代企业制度不可或缺的条件。

经营者选择制度创新是指建立由市场选择经营者的制度。只有建立由市场选择经营者的制度，国有企业经营者才会实现自身的价值，东北老工业基地国有企业效率才有可能不断提高。由市场选择国有企业经营者，可以提高国有企业的效率，提高人力资本的配置效率，最大限度地实现人力资本的价值，促进人力资本投资，推动社会进步和发展。

强化激励、约束制度,要把握两个关键方面：一个是年薪制、持有股权等分配激励措施的实行应该与经营者的市场选择有机结合起来，这样才能实现合理激励与有效激励；另一个是激励和约束要相对等，在激励中约束，通过约束形成激励。