论城市污水处理服务的企业化

杨龙军　刘晓君　曹　宇

城市污水处理作为重要的市政基础设施服务，长期以来在传统经济和公用事业的管理模式下，一直作为非生产性福利事业处于可有可无的状态，价格与价值严重背离，没有体现出这项服务真正的市场价值，再加之国家投资严重不足，导致污水处理设施发展缓慢，服务质量低下，这种状况一直持续到上个世纪的90年代才开始有所转变。今天，随着城市化进程的加快和经济的快速发展，城市水资源的日益短缺和水污染的加剧，迫切要求扩大城市污水处理规模、提高污水处理率和加快污水再生利用的步伐。因此，城市污水处理服务的企业化势在必行。

一、面临的机遇与不利因素

根据国务院《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》，“十五”期间要加大污水处理力度，提高污水处理回用率，所有的城市都必须建设污水处理厂，到2005年，我国城市污水处理率要达到45%，其中50万人口以上城市要达到60%，到2010年，所有城市污水集中处理率将不低于60%，其中重点城市的污水处理率达70%。可见，在未来几年内，我国污水处理市场存在着巨大的发展空间，再加之政府管理体制改革与投资限制政策的放开，水价上调和污水处理费的征收，国内上市公司、外资、民营资本等也在积极进入水务领域，这些都为污水处理行业走自我发展的产业化道路提供了绝好的发展良机。但同时也应看到，由于公共物品市场化目前在我国还属于新鲜事物，污水处理服务企业化的实践探索也仅仅开展了三四年的时间，企业化服务的发展仍面临许多不利因素的制约：

(一)国有污水处理企业的改制问题

以自来水公司、污水处理厂为主体的国有企业由于长期以来其固有的产权结构形式以及来自地方政府的严格管制，面临是否能顺利完成改制、是否真正做到政企分开的难题。改制的核心就是要与政府明晰资产、人员以及监管的各种关系，其中富余人员如何安置、政府的权力能否下放到位等都是改制过程中需要面对的问题，其中如何妥善解决和安置好下岗、转岗的职工将是国有企业改制面临的一项非常艰巨的任务。因此，企业和地方政府领导要有高度的觉悟，以大局为重，不能留恋过去旧体制下垄断性经营和政府包揽带来的种种权利和好处，要避免换汤不换药，否则改制就不能及时完成，到时候，尽管这些企业有丰富的行业经验、技术优势等，但在市场化的过程中一旦错失发展良机，也必将因缺乏竞争力而被淘汰。另外，已建污水处理设施欠账较多，这削弱了以污水厂国有资产进行融资的能力，也会给转制后的企业背上一定的财务负担，影响企业的竞争力。

（二）配套的法规不完善

污水处理是城市的一项基础设施服务，具有一定的社会公益性，没有完善配套的法规作保障是不行的。但由于我国水行业市场化还处在探索阶段，有关政策体系缺乏系统性，在结构上、内容上、层次上还不完善；立法工作严重滞后，法制不健全，目前城市排水方面还没有一个全国性的法规，地方法规也不多，使城市排水和污水处理的管理和改革难以依法有序地进行；尽管国家出台了一系列推进城市水业产业化、市场化的文件，部分省、市也出台了相应文件，但都停留在文件层次、属于框架性的指导政策，市场化实施层次的政策还比较模糊，对一些关键问题，如：企业改制和优惠政策，既缺乏可供操作的实施办法，也没有明确地方政府实施的权限，给地方政府落实相关政策带来较大困难，往往造成有政策无作为的局面；政府缺乏对水行业市场化的研究、缺乏管理公共事业的经验，政府管理职权不规范。以上这些因素都可能造成政府在执行决策时具有一定的随意性，甚至可能出现“寻租”的违法现象，使企业面临着一定的政策风险。

（三）污水收费体系没有完全建立

良好的收费体系是企业化方式运作的前提条件，是企业盈利的保障。由于污水处理的建设投资和运营成本较高，投资回报期长，而污水收费制度和投资偿还机制尚没有完全建立起来，使投资者面临着一定的投资回收风险，不仅不利于吸引社会资本，也不利于推进污水处理产业化的发展。目前，大部分城市都已建立了污水收费制度，但标准较低，在0.2-0.6元/吨之间，而对于一个二级污水处理厂，即使在保本微利条件下，不包括管网费用在内的价格也在0.6-0.8元/吨，所以，污水处理企业仍需要寻求政府给予一定的财政补贴，否则难于维持正常运行。

（四）污水处理基础设施薄弱

我国污水处理厂处理能力普遍不高，处理能力较低，管网不配套，使污水处理设施不能按设计能力正常运营，这在一定程度上会降低转制后企业的获利能力。

（五）有些地方政府诚信观念淡薄

许多案例反映出我国一些地方政府缺乏诚信，这对于投资者来说除了市场风险外还要面临政府的信用风险。污水处理服务作为城市基础设施有着与一般商品市场完全不同的风险特性，吸引民间投资的基本方式是特许权经营，它建立在一揽子合同、契约之上。在前几年即进入中国市场的国际水务巨头中，英国泰晤士水务、法国苏伊士昂帝欧水务、英国安格利安水务、香港国泰国际等，近来已纷纷退出中国市场，其原因就是没有想到我国政府可以不把合同当回事，使他们遭到了损失。

二、推进企业化服务需要加紧开展和完善的工作

(一)应进一步加强立法和有关标准的制定与完善，依法推进行业改革和加强市场监管，制定一系列操作性强、能够促进和保障污水处理设施建设与运行的政策，对污水处理厂的建设运营、技术规范、监督管理等进行全面、合理的规定，明确社会资本包括国外资本准入的条件和实施程序，特别要依法确立特许经营制度，要加大各项法规、标准的执行力度，加强依法行政和执法监督。

（二）要进一步理清思路，明晰政府与污水处理企业之间的责权利关系，政府要在管理体制和企业制度改革及企业经营机制的转换上下工夫，加强对污水处理厂的监管与服务，要提高改革决策的科学化、民主化程度和透明度，尽可能减少决策失误，以免给企业造成不必要的经济损失。

（三）研究制定城市排水行业发展战略和规划，特别要重视排水管网的规划和配套建设，积极推进污水的资源化，保证污水处理及污水再生利用设施能力的有效发挥。

（四）加快水价改革的步伐，建立有利于促进企业加强成本控制和改善经营的水价形成机制，界定污水处理企业成本核算的范围，收费标准的核定应以保本微利为原则。

（五）由于污水处理行业具有投资大、收益稳定但回收期长的特点，因此，在加大政府投入的同时，要积极引导和鼓励社会资本的参与，充分利用银行信贷、企业债券、信托投资基金等商业融资手段筹集资金，允许多种方式的合作，但由于BOT（建设——运营——移交）、TOT（转让——运营——移交）方式在融资、降低建设成本、提高运行管理水平、抵御风险方面较其它建设方式具有许多无法比拟的优越性，因此，要首先鼓励采用，但针对我国国情这两种方式也存在许多不适应性，这需要政府进一步加强和完善有关BOT、特许经营方面的法律法规建设。

三、经营模式

在国际上，对城市污水处理等公共基础设施的管理总体上有四种市场化模式：(一)公有公营，即公有企业或公共部门拥有并经营；(二）公有私营，即公有但由私营企业经营；(三）集体所有并经营，即由社区和所有者提供；(四）私有私营，即私人拥有并经营。目前，我国主要有前三种模式。

1.公有公营模式主要是指由政府投资建设城市环境基础设施，设施运营由公有企业（包括国有、地方和集体企业）实施企业化管理，也可以通过服务合同或管理合同形式允许民营企业参与设施的运营。这种模式首先要求对我国原有的污水处理服务的事业单位进行企业化改制，进行企业化经营，改制后的形式，可以是国有企业，也可以是公私合营的股份制企业。公有公营模式并不能减轻政府在筹措设施建设资金方面的压力。

与传统的事业单位运营体制相比，企业化改制通过引进市场管理机制，有利于降低成本、提高运营效率和改善服务质量，在目前情况下，企业化改制是一种较稳妥和渐进的市场化方式，是推进我国污水处理行业市场化的突破口，在这方面北京和上海的做法具有一定的示范意义，也可以借鉴深圳的经验，实行供排水“一体化”模式，即将原属事业单位的污水处理厂与企业性质的自来水公司合并，形成一个企业集团，同时经营供水和污水处理两种服务。

管理合同的方式是通过与民营企业签订管理合同和服务合同让其参与污水处理设施的运营，通过合同签订，将设施运营的所有管理责任委托给民营企业，这可以加强企业对设施管理的自主性，减少政府对日常管理的干预。这种模式下的运营主体是纯粹的民营企业，在提高效率和服务质量方面有较充分的市场体制与机制保障，而且运营期间的支出和从政府取得的服务费相对稳定，经济风险较小，收益率也相对较低。

2.公有私营模式是较彻底的环境基础设施市场化运营模式，与公有公营模式相比，这种模式有着运营效率更高、服务质量更好的制度基础。通过租赁或授权合同方式，政府将公有的运营和进行新投资的责任转让给私营企业，所有设施运营的投资、管理、赢利和商业风险都属于私营企业。其典型应用模式是ROT（改造——运营——移交）和TOT（转让——运营——移交）。随着实践的发展，公有私营模式衍生出BOT（建设——运营——移交）方式，即设施的建设也由私人投资，但合同期满后，设施所有权归政府所有。

3.国际上的“集体所有并经营”模式，是指经社区成员同意，自主建设有关污水处理设施，社区组织为管理方，实施方为专业公司，费用由用户或社区成员自己负担。而在我国，通常所说的分散处理模式是相对于集中处理技术方式而言的，这种模式在我国实际上就是市场化分散处理模式，我国许多宾馆、饭店和写字楼很好地应用了这一模式。对于居民小区、写字楼和市政管网难以覆盖的城市边缘地区，与集中处理相比，这种模式具有投资少、规模小、技术要求低的特点，并且用户对象明确，收费容易，较适宜于中小型环保企业建设和运营，可进行私有私营模式的实践尝试。