自然垄断产业的放松管制与加强管制

曹礼云

一、市场失灵与政府管制：管制的公共利益理论

市场机制通过价格机制对社会资源进行配置。然而对于提供公共物品的企业或部门，以及存在不完全竞争、垄断和外部经济性的条件下，价格机制并不能有效发挥作用，这是市场机制的局限性，即市场失灵。这时需要政府进行必要的行政干预，以保证社会资源的有效配置。

Ｋahn认为，“管制的实质是政府命令对竞争的明显取代，作为一种基本的制度安排，政府试图用管制来维护良好的经济绩效”。西方的管制思想是对正常的市场运转出问题后的一种纠正，其基本理念是如何维护市场的公平竞争，如何使市场有效地运转。政府管制的目标在于正确处理竞争与规模经济的矛盾，即“马歇尔冲突”。既享受规模经济的效益，又维护市场的有效竞争，并通过协调市场经济规模和市场竞争效率，建立正常的市场秩序，取得现实的利益。

自然垄断行业的管制方式主要有进入限制和价格管制两种。

传统的管制理论建立在三个假设上：第一，政府有充分的信息；第二，政府是大公无私的，政府官员也是这样；第三，政府言而有信，有能力完成自己的承诺。如果这些条件得不到满足，政府管制的逻辑基础就不够稳固。

二、政府管制失灵与放松管制

强化政府管制的趋势持续了半个多世纪后，人们发现如同市场失灵一样，也会发生政府失灵；市场解决不好的问题，政府也不一定能解决得好。管制是为了增加社会福利。但具体采取的管制措施常常极大地偏离最佳的管制办法，从而进一步降低了市场的效率。

事实上，虽然政府管制的初衷是为了限制垄断，可是，最后的结果却往往是以行政垄断代替了市场垄断。行政垄断一旦形成，就再也没有什么力量能够对它提出挑战，结果就产生了比市场垄断更坏的垄断。政府失灵将各社会带来更大的灾难。传统的政府管制制度带来的严重弊病主要有：被管制企业内部低效率或X非效率；阻碍技术进步的产生与运用；管制成本及关联费用不断增高；管制当局自由裁决权过度，以至“寻租”行为泛滥；“管制时滞”与瞬间万变的市场环境不相适应，造成企业和消费者损失。

(一)管制的俘获理论

是指管制政策有利于被管制行业，即立法者或者管制机构被被管制行业俘获。前者是指在立法环节，所通过的法案是响应该行业对于政府管制的需求而制定的，其目的实施管制政策可以保护该行业中的生产者的利益。而后者是指由于交易费用和信息不对称等问题的存在，导致被管制企业可以通过向管制机构提供有利于自己的虚假信息而是管制机构制定有利于自己的管制政策。

（二）信息不对称与政府管制

不完全信息常引起严重的激励问题，信息供应的垄断大大增加了政府管制的难度。对此，委托———代理模型的解释是，不对称信息至少带来四个不同方面的问题。首先，自然垄断企业对以最低的成本来满足产量目标要求的生产技术更为了解。这就是隐藏信息或逆向选择问题。其次，只有企业自己知道自身为降低成本付出了多少不可观测的努力，而且这种成本也要受到不可观测的随机冲击影响时，这就产生了隐藏行动或道德风险问题。它要求给代理人提供一种激励，使他能够尽其最大的努力来降低风险。第三，即使管制着的自然垄断企业就成本达成共识，企业的所有者也可能是风险规避性的，因而会用效率收益来与管制者交换一部分风险。第四，管制者特别感兴趣的变量，如供给的产量和质量，可能无法直接测量或观测，因而存在监督问题。

事实证明，实施有效的政府管制，需要付出很高的成本，其中，政府管制遇到的最根本的问题是管制者的信息严重不足。从管制方面看，一是如哈耶克所说，由于市场的分散化，每个人只能了解他所能了解的那些东西，信息是分散的，只有市场才能汇集和反映。二是管制者缺乏积极性去获得这些信息。因为获得这些信息对管制者本人并没有直接的好处。

可见，在信息不对称的管制环境下，政府管制者总是面临着如何打破管制者对信息垄断的问题。这样，委托-代理理论在不对称信息情况下，为如何提高效率而设计合理的激励机制问题可以提供许多有益的启发。

（三）政府管制的领域和作用边界

在大多数垄断行业中，因为垄断价格大于边际成本，资源分配的效率不高。这种扭曲厂被用来作为管制所有垄断的正当理由。但在某些情况下，管制是多余和有害的。具体来说：第一种情况，厂商有开发新产品、新的发明创造或者获得比其他厂商效率更高的技术以变成垄断厂商的动机。消除这种创新动机，而又不代之以其他动机的管制会是有害的。第二种情况，如果一个市场是可竞争的，进入和退出能无成本地发生，市场潜在竞争的压力消除了垄断力量，进行管制的需要就很少或没有。第三种情况，管制成本可能太高或管制者不称职，以至于社会为管制所害。首先必须证实市场失灵却已发生；其次，还必须证明管制政策的潜在效益足够为伴随着行政成本和可能导致无效配置的市场干预开脱“罪责”。

（四）垄断的经济合理性

新制度经济学认为，是否应该禁止企业的垄断和兼并，取决于收益和成本的权衡。企业兼并所带来的规模经济效益可以使生产成本下降，这是社会受益；同时兼并又会带来企业对市场的支配力即垄断力量的增长，使企业可以滥用垄断地位索取高价，这是社会成本。随着技术的进展和市场的扩大，市场协调的失效情况就越来越严重，相应地，管理协调也就相比较而言变得越来越重要。在这种情况下，单纯地阻止垄断、拆散兼并就不能够实现社会福利最大化。

（五）政府的有限理性假定

传统的政府行为观念建立在政府的绝对理性的假设基础上。而现代政府行为观念则坚持政府组织的有限理性假定。这意味着，政府作为一个由人组成的群体，同样面对着人类都必须面对的“理性无知”和“信息悖论”等问题。换句话说，在不确定的环境下，政府也只能了解和获得某些特定的知识与信息，而对另外一些信息处于无知的状态。如果要想获取所有全部的信息，那么，必须支付极其高昂的成本。斯蒂格勒认为，很难有人付得起从一无所知到无所不知这一过程的信息成本。所以，政府全知全能的条件并不存在。

（六）政府失灵的公共选择学说

公共选择学说的主要贡献在于证明，市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件。在他们看来，政府干预行为的局限性或“政府失灵”的表现主要有如下四个方面：第一，公共决策失误。第二，政府扩张或政府成长。第三，官僚机构的低效率。第四，寻租。所谓寻租也就是“用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润”。

（七）可竞争性理论（进退无障碍理论）

20世纪70年代后的放松管制倾向，是鲍莫尔等人的可竞争性理论产生的实践基础。其结论只对完全自由的进入退出才成立，它的三个前提条件是：（1）进入是完全自由的、没有任何限制的，新进入厂商能替代原有厂商。（2）进入是绝对的，在原有厂商作出反映之前进入就已完成。（3）进入是可逆的，即退出也是完全自由的、没有任何成本的，也就是沉淀成本为零。在这种可竞争性市场上，由于存在潜在进入者的威胁，在位厂商必须努力降低成本、增加创新、扩大经营规模、提高效率，从而在改变市场结构的同时，也影响了经济运行的绩效。如果在市场上新、老厂商面对的成本和需求条件相同，新厂商完全可以采取各种手段与老厂商争夺市场，或者实行打得赢就打、打不赢就走的战略，即在经济规模上生产，只要价格比原厂商稍有降低，便可实现进入，在在位厂商通过降价做出反应之前已经完成退出。因此，关键不在于经济规模的大小，而在于进退是否自由和方便，即沉淀成本的大小。正是这样，鲍莫尔等人提出应根据沉淀成本，而不应根据一般的固定成本来判断进入壁垒的高低。假如没有沉淀成本，即使某一行业只存在一家垄断厂商，由于存在潜在进入的较大压力，该行业仍然是可竞争性的行业。反之，没有自由的进入退出，不管市场结构如何，都会存在某种程度的垄断。

理论与实践证明，竞争对自然垄断产业的经济效率有很强的刺激作用，表现在它能刺激生产效率（企业内部效率）和社会分配效率。同时，在不完全信息的现实世界中，竞争还能产生一种信息发现机制，打破任何垄断者对信息的垄断，迫使企业按照包括正常利润在内的成本定价，从而促进社会分配效率。而且，自然垄断产业的竞争还使政府管制者能获得较多的管制信息，缓解管制双方的“信息不对称”问题，有利于提高政府管制效率。因此，政府应该放松自然垄断的进入管制，以发挥竞争机制的积极作用。

三、市场与政府的结合与科学管制———激励性管制

所谓政府失灵，主要是国家对经济的干预或管制过度。即政府管制的范围和力度超过了弥补市场失灵和维护市场机制正常运作的合理需要；另一方面是国家干预不足。即政府干预的范围和力度，不能满足弥补市场失效和维护市场机制正常运作的合理需要。比如，缺乏保护公平竞争的法律法规等，这样，也会导致市场功能无法正常发挥。如果说市场失灵是过分推崇市场机制作用的一种惩罚，那么，政府失灵则是过分推崇政府干预作用的一种惩罚。解决问题的关键，在于正确理解与确定市场机制和政府干预的各自作用的合理边界，并把二者有效地组合起来，使二者有效组合的成本最小化，从而提高政府干预、政府管制的有效性。

对于自然垄断产业来说，过于严格和僵化的政府管制导致了低效率带来的一系列问题，因此，放松管制，引入竞争已成为普遍的趋势。当然，自然垄断产业的竞争具有特殊性，因为自然垄断产业具有显著的规模经济，政府需要控制进入壁垒，而由少数企业进行的垄断经营又会扼杀竞争活力。因此，简单的私有化或取消管制不大可能成为大多数自然垄断行业现实或有效的政策选择，其自然垄断特性使其应该也将继续受到某种形式的价格和进入管制。放松管制不是取消管制，而是要用适合这些行业特点的激励性管制取代过去过于僵化的旧管制，管制的职能也更加致力于促进竞争。

激励性管制强调，在存在信息不对称性的情况下的管制行为需要对被管制企业的行为给予激励。在现实的管制政策中，实际所引入的激励性管制有：（1）最高价格限制；（2）计算标准管制；（3）社会契约；（4）许可投标制度。

激励性管制的优点在于：第一，能够期待企业降低成本的激励因素发挥作用；第二，由于单个服务的收费确定具有较高的自由度，因而可以形成有效的收费体系；第三，通过减少管制所需要的信息，可望减少管制成本；第四，预先确定了生产率提高的成果分配方式；第五，管制的透明度提高了。