全面小康进程中的失业控制与政府责任

徐晓刚

摘要：政府在处理宏观经济问题时，应把治理失业放在优先地位，在制定和实施促进经济增长政策时，要优先考虑就业增长；政府应加强政策研究，采取积极的政策措施，切实加强全面小康进程中的失业控制。

关键词：失业控制；政府责任；公共政策

中图分类号：D035．1文献标识码：A文章编号：1004-1605(2005)05-0056-03

就业是民生之本，控制失业与扩大就业是我国当前和今后长时期重大而艰巨的任务。在全面小康进程中，我们必须系统深入地探讨市场化就业模式下劳动力资源配置的结构和机制，并对其进行科学的政策运作分析和效应评价，建立健全规避就业风险的政府主导机制，在更大程度上改善劳动力的供给状况，提高劳动力的需求水平和就业质量。

一

一般认为，失业主要是由总需求不足造成的。而总供给在市场价格保持适当竞争性的条件下，通常能够处于既非不足亦非过度的一种适度(适度的充分就业)状态。这样，总需求就被视为引起变化的主要和主动因素。当总需求大于充分就业的总供给时，就产生通货膨胀；当总需求小于充分就业的总供给时，就产生失业。可以说，现代市场经济运行中政府宏观调控最重要的两大政策目标是治理失业与抑制通货膨胀，这是经济、社会稳定健康运行与发展的基本要求，也是经济生活中需全力解决的两个最为棘手的问题。但这并不意味着政府的公共政策在任何情况下都必须将治理失业与其它经济目标同样对待而无先后缓急之分。从中国当前同时面临失业率上升和其他宏观经济问题加剧两大威胁时，应“两害相权取其轻”，明确先抓什么后抓什么，以期尽量减轻社会震荡，在较为稳定的社会环境中将失业与其他宏观经济问题逐步加以解决。

在社会主义市场经济中，政府的职能主要是维护公平的市场竞争秩序，促使经济的协调稳定发展。也就是说，市场能管得好的事情就不需要政府去管；市场管不好、管不了的事情，政府应该去管。鉴于我国失业与再就业问题的严重性、复杂性和解决这个问题的重要性与紧迫性，政府应借鉴世界上其他国家的经验，把劳动就业列入我国政府宏观调控的首要目标，综合考虑人口增长率、经济发展水平、通货膨胀率等重要经济指标与就业率之间的关系，确定失业率、再就业率的控制目标，并制定出一系列相关政策，以保证各项控制目标的实现。

当前，应集中采取多种政策措施，全力扼制住失业率较快上升的势头；然后，从体制改革、结构调整等方面综合制定与实施减轻失业压力的治本方略，争取使失业这一现代顽症在中国得到更好的解决。

要综合运用劳动力宏观需求刺激政策与劳动力宏观供给结构改造政策。中国政府采取了积极的财政政策和稳健的货币政策，对扩大需求、解决失业问题有一定效果。但近些年来，为了扩大消费，政府为机关干部和事业单位工作人员提高工资水平，影响和带动了企业工资水平提高，从而使劳动力市场上的就业机会相对减少。货币政策的效果受到体制和运行机制、环境的影响，由于缺乏担保或控制风险的条件，使本来可吸纳更多就业人数的小企业得不到金融支持，从而增加了解决失业问题的难度。从现实的经验和现象观察，中国的利息率基本上不能反映资本的真实价格，也没有能够充分反映供求关系。

为了促进消费和投资，要实行有承诺的货币政策。一般而言，当物价上涨或通货膨胀的净预期(扣除利息率)为正值时，人们消费和投资需求上升，因为人们会想到现在货币购买力要大于将来货币购买力。政府对货币供应量或通货膨胀，可以公开承诺其年增长率数年不变，以影响人们物价上涨预期，从而扩大人们的支出行为。在中国实施有承诺的货币政策，要考虑到体制和发展上的“折扣效应”或“漏出效应”，因此我们要依据中国国情灵活运用，以最终消除总量性或总需求不足性失业。

要在垄断行业分块引入竞争。垄断行业管理方式和经营成本等信息要公开以接受公众监督，垄断行业产品定价实行民众和专家听证会制度等等，直至完全放开垄断，实现民营化。当前，关键是要排除垄断行业利益集团对政府决策的过度影响力，真正开始着手消除行业行政垄断所产生的各种负面效应，特别是消除对就业的不利影响。

要完善劳动预备制度。中国是世界第一人口大国，也是世界上劳动力资源最丰富的国家，一方面劳动力资源远远供大于求，需要大大降低劳动参与率；而另一方面，中国的青年劳动者与世界各国比较，就业时间比许多国家都早2至3年，劳动参与率水平又很高。这使得劳动力供给相对于需求几乎是无限的，不仅规模庞大，而且持续增长。同时，由于这些劳动者接受教育时间短，参加工作时间早，其基本素质和劳动技能明显偏低，不仅谋职难，而且即使在业也易于在产业结构升级调整中被淘汰。通过建立劳动预备制度，延长青年劳动者受教育时间，使几百万新生劳动力延缓进入就业岗位，可以形成劳动力供给的滞后效应，从而降低劳动参与率，缓解就业压力。

全面推行劳动预备制度，必须严格实行就业准入控制，对未取得相应培训证书和职业培训资格证书的人员，不予办理求职登记和介绍就业。用人单位在招用劳动者时，要从经过职业培训的人员中选择。从事个体工商经营的，也应接受必要的职业培训，在取得职业资格证书后，方可办理开业手续。政府要采取积极扶持政策，对培训劳动预备人员所需经费，给予必要的支持；对承担劳动预备制培训任务的职业学校等培训机构和实习基地，政府也要给予必要的政策扶持。

二

现代产业的发展，实际上有两个趋势，一是大企业的兼并和集团化，另一个是中小企业的并行发展。人们往往只注意到前者，而忽略了后者。中国要面对的迫切问题是，如何以占世界不到4％的资本资源来提供世界近1/4的劳动就业岗位。在国际市场激烈竞争中，无论是在资本、技术还是在资源上，中国都不具有明显的竞争优势；具有相对竞争优势的，主要是劳动力成本。中国当然要跟上世界现代产业和先进技术发展的步伐，发展自己的高新技术产业和支柱产业，有能够参与国际竞争的大型企业集团，但这并不排斥我们多条腿走路，积极发展劳动密集型的中小企业。

中国的大部分民营经济部门从其诞生之日起就是市场经济的产物，这就使得它在资源和生产要素配置上必然借助比较优势原则，也就是倾向于利用较廉价的劳动力资源，以劳动密集型生产为主。目前我国城乡个体私营企业，每10万元固定资产可以推动27.54个工人就业，而国有企业同样数量的固定资产只能推动2．32个工人就业。大批中小企业分散了就业压力，成为社会的稳定器。

从公共政策角度看，大力发展

民营经济，就要解决融资渠道问题。首先，要使民营经济也能获得平等的贷款条件。其次，鼓励投资主体社会化，通过社会成员对财产保值增值的主动追求来实现财产的资本化。要鼓励扩大业主队伍，通过扩大业主队伍来带动新的就业。再次，鉴于目前条件，对于下岗职工要鼓励其进入启动资本少的社会服务领域来实现自我就业。

在发展中小企业上，公共政策一般只注重“放开”，其实这是远远不够的。作为政府政策取向，还必须注重于“扶持”。要鼓励下岗和失业职工兴办自愿结合、自筹资金、自我管理的私营企业或合伙企业。今后上项目、搞投资，一定要同时考虑能创造多少就业岗位，怎样才能用较少的资金投入获得更大的就业“产出”。政府应建立小企业贷款基金，通过发放贷款刺激小企业发展和吸纳就业人员，也可以按吸纳就业人员数发放贷款。要改善小企业的交易环境，在强化市场监管、确立竞争规则上下大力气。要鼓励和帮助小企业、特别是个体企业联合组织自己的合作供销组织；在某些行业，也可采取公司加个体的方式，使小企业也有能力通过自营供销方式与国际大市场对接。

经济发展是一个由低级向高级发展的长期过程。一般说来，劳动力过剩国家的产业安排应推行劳动替代资本战略，更多地发展劳动密集型产业，来缓解资本不足和人力过剩的矛盾。实施这一战略的基本方面是加快第三产业的成长。当前，西方工业发达国家第三产业的份额在50％以上，有的国家达到65％左右，这无疑是西方国家产业结构长期调整的结果。一个发展中国家尤其像中国这样的发展中大国，不可能在短期内实现西方国家目前的产业结构目标，但可以通过后发效应来缩短中国产业结构现代化进程，借助政府长期计划和产业政策的指导作用，通过劳动替代资本战略，使第三产业份额从现在的产值比重32．9％、从业人员比重26．9％提高到2010年超过或接近42％和32％。不同产业的边际就业效应是不一样的，第三产业一般大于第二产业。目前我国第三产业就业比重较低，加速发展边际就业效应较高的第三产业，对缓解中国未来劳动力就业压力的意义是非常大的。

现在，社会上一方面存在“许多事没人干”，另一方面则“很多人没事干”，如城市基础设施落后、绿化差，农村农田水利设施陈旧落后、江河湖泊淤塞污染严重，到处是荒山、荒地……。然而，有许多人失业、待业。政府可以组织让“没事干的人”去干“需要干的事”让大量失业人员去从事“环境品”的生产。环境建设和保护工程要按产业化的原则来组织实施，以大量实施环境保护工程、发展环境产业来创造就业，是一举数得、收益最佳、最积极、最主动的措施。

三

要使中国失业率下降，实现持续性就业，根本的出路在于制度创新，通过制度创新提高整个经济系统适应各种变化的灵活性，提高社会和劳动力对失业的“免疫能力”。政府在解决失业问题上起着重要作用，但政府干预的主要方式应当是通过制度创新来保证对人力资本投资、创业、寻业等行为的有效激励。

自1978年中国实行改革开放政策以来，政治、经济体制改革为改善中国的就业状况发挥了巨大作用。在1978－2000年期间，伴随着政治、经济体制的改革，中国的GDP增长了4．8倍，就业人数增加了大约3亿人。虽然中国的政治、经济体制改革已经取得了很大成绩，但仍存在着许多与市场经济制度不相适应的内容；存在许多增大企业运行成本、从而不利于就业的制度安排；在劳动力市场建设方面，劳动力供求信息交流、劳动力自由流动等方面都有很大的改进余地等等。这些情况表明，中国政治经济体制的许多方面依然阻碍着经济的发展，进一步改革仍然能够直接改善中国短期内的就业状况，并对中国长期持续性就业产生积极影响。

要加快实现人力资本投资决策的市场化。通过提高人力资本投资的规模和效率提高劳动者就业能力，使他们具有更强的适应经济变化的能力。由于人力资本投资具有一定的外部影响，私人可能缺乏远见或不具备进行人力资本投资的能力，在大多数国家中政府都是最主要的人力资本投资主体之一。在资金使用方面，通过市场机制对资金使用进行调节，做到人力资本投资决策市场化。中国计划体制下形成的教育制度实际上是与这一思想相矛盾的，因而需要根本性变革。没有这种变革，人力资本投资资金就难以得到最有效率的利用，也就不能实现就业规模的最大化。

市场经济体制的建立并不会自动地导向低失业和高效率。在市场经济体制下，不同的制度安排也会导致不同的失业水平。各项制度、政策的选择都会对目标模式下的失业水平产生影响。如果制度、政策选择不当，市场经济条件下仍可能会存在高失业。

对失业率影响最大的制度问题可能是社会保障水平的选择。在这个问题上，我们必须改变过去那种简单地把高福利、高保障看作一种社会成就的错误观念。社会保障制度并不是无成本的，一般而言，社会保障水平越高，对经济效率的损害就越大。这是因为，政府用于社会保障的资金往往要通过税收筹集，这会增加企业的税收负担，损害产出的增长，从而对就业产生不利影响；较高的社会保障水平也必然会引起相应的“制度性失业”。根据中国当前的经济发展水平，现阶段中国的社会保障制度应以完善最低生活保障制度为首要任务，而不应试图建立和维持过高的社会保障水平。

当前，灵活就业正成为愈来愈重要的就业模式。政府就要适应这种变化，去着力构建适合灵活就业人员要求的社会保障制度，使灵活就业人员老有所养，病有所医，困有所帮。可考虑通过征收社会保障税的办法，按期定额征收社会保障税，使灵活就业人员首先得到养老、医疗和工伤待遇，随着社会经济的发展再制定失业、生育等保险规定。同时，应处理好保持灵活就业的灵活性与社会保险的关系，使灵活就业人员既得到基本社会保险待遇，又保持灵活多样的特点，进而使这种就业方式充满生机和活力。

实行区域劳动就业协调政策，特别是要加强宏观就业政策研究，着重从产业结构调整、科技发展、中小企业发展、外资进入、财税货币政策等方面，探讨失业控制与政策选择问题；加强微观就业政策研究，着重从职业教育、职业介绍和指导、失业保险、公共就业工程等方面，探讨失业控制与政策选择问题，把促进就业的微观政策的制定和完善与实行积极的劳动力市场政策相配套，才能有效地把失业率控制在社会可承受的水平之内；加强针对不同群体的就业政策研究，着重从长期失业者就业、性别平等与促进妇女就业、残疾人就业等方面，探讨失业控制与政策选择问题。政府必须加大扶持力度，在创造更多的市场化就业机会的同时，采取积极的事后补救措施，帮助就业弱势群体重续职业生涯；政府还应出台相应政策，维护就业公平，特别是解决就业的性别、年龄和农民工待遇等方面严重存在的歧视问题；加强人力资本开发政策研究，着重从大学生就业、教育投资、职业准入等方面，探讨失业控制与政策选择问题。人力资源不等于人力资本，现代市场经济需要的不是一般意义上的人力资源，而是浓缩了人力资本的人力资源，所以我们应坚定不移地率先普及高中教育和职业教育，积极发展高等教育和高等职业教育，加快教育体制改革，特别是要把教育培训与劳动力市场发展联系起来，积极有效地开发人力资本，全面促进有效就业。

(作者单位：中共淮阴市委党校)

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