小城市科学发展路径演进制度分析

顾保国

摘要：我国县级小城市发展有两种典型的路径，一种是受计划经济体制的影响，主要由政府发动群众参与的“自上而下”式小城市发展路径，另一种则是市场经济体制下由民间力量组织并得到政府支持的“自下而上”式小城市发展路径。从制度演进视角对小城市这两种典型发展路径进行简要梳理，并提出转轨时期小城市科学发展路径“制度合力”的命题；有助对小城市科学发展路径制度建构原则进行简明扼要分析。

关键词：小城市；科学发展；路径；制度

中图分类号：F299．21文献标识码：A文章编号：1004－1605(2005)05－0021－04

诺斯等制度经济学家认为，经济增长的关键因素在于制度供需安排状况，一种有效率的个人激励的制度供需安排是促进经济发展的决定性核心因素。有效率的制度供需安排能够促进经济发展，无效率的制度供需安排则会抑制甚至阻碍经济发展。城市化作为伴随经济增长和工业化演进而出现的社会结构变迁现象，同样与制度供需安排密切相关。制度供需安排直接或间接地影响着不同地区或同一地区不同时期劳动力、资本及其他各种生产要素在不同时空地域上的流动与重构，从而决定城市化的进程。

一、“自上而下”：小城市科学发展的制度推力

改革开放前，我国主要实行的是“自上而下”式小城市发展路径，即在计划经济体制下，政府是小城市及其工业化的主体推动力量，而群众在政府指导下成为参与主体力量。一方面，政府采取强有力措施从农业中积累小城市持续发展资金；另一方面，政府通过系列刚性制度限制农村人口向小城市流动。政府主要通过户口、就业、商品粮、住房等刚性管制政策限制小城市人口的过度膨胀。在这一时期，虽然我国工业化水平有了显著提高，但小城市发展进程却极为缓慢，期间甚至出现了逆城市化现象，小城市发展水平相对于工业化发展水平明显处于滞后状态。

在当时社会背景下，人们普遍认为“非生产性劳动”一般不会创造价值，城市基本功能也就被简单地定义为政治中心和工业基地。为了优先发展重工业，解决城市福利与政府财力问题，政府进一步固化户籍管理制度并引致城乡差别制度化、长期化、显性化，农业劳动力被紧紧地固化在有限的耕地上，致使城乡社会矛盾不断加剧。为了有效制约农村人口流进城市，政府还建立了利于城市居民偏好的福利制度，比如住房、医疗、教育、养老等一系列排他性福利，以保障城市居民生活和就业。

计划经济体制下的“自上而下”式小城市发展路径，也是政府发动型城市化的代名词，其资金积累、转移和投入主体主要来自于政府。“自上而下”式小城市发展制度安排的供给主体是政府，政府按照城市发展战略和社会经济宏观发展规划，有计划有步骤地发展小城市，落实小城市建设发展资金。具体来说，在这种小城市发展制度建构过程中，政府仿效前苏联工业化和城市化的做法，凭借中央集权，强制性地从农业中积累小城市发展资金，并通过工农产品统购统销制度安排所维持的价格“剪刀差”来进行隐性积累，根据政府意愿和计划方式，而不是根据市场需要将资金投入小城市建设。

在“自上而下”式小城市发展路径中，政府角色和功能可用完全“刚性替代”来概括，即政府通过强行扭曲市场价格信号，以指令性计划、政策法规等行政、法律手段取代市场、企业等民间力量来安排与控制小城市发展进程。政府在提供“自上而下”式小城市发展制度安排时，全面排斥市场机制，采取集中资源统一计划配置方式，因而缺乏微观自主经营机制。“自上而下”式小城市发展制度安排中的政府替代与实行完全市场经济的西方国家不同，后者一般是政府通过行政、法律等手段，替代一部分尚未发育的、残缺的或者“失效”的市场机制，以迅速发育市场和扩张市场，从而推动经济增长。而我国“自上而下”式小城市发展进程中的政府替代是其凭借强有力的“看得见的手”来抑制与替代“看不见的手”功能的正常发挥。换句话说就是市场完全取消。

“自上而下”式小城市发展路径具有典型的政府行政指引或计划安排特点，小城市发展在政治、文化层面因素一般优于经济层面因素。“自上而下”式小城市发展制度安排是计划经济体制下的必然产物，通过基本社会制度、经济制度明确规定小城市发展进程，政府行为突出地位由此合法得以奠定。虽然城乡之间利益势差巨大，小城市对农民吸引力十分强烈，但由于制度壁垒，只有少量农民通过上学、参军、招工等狭窄路径进入小城市。“自上而下”式小城市发展过程中劳动力转移是在计划体制内的一种永久性刚性迁移，即迁移者身份从农民转换为市民，真正实现了身份变化，也即意味着享有社会公共福利的权利变化。

我国基本是由权力中心决定制度供需安排框架并遵循“自上而下”制度演进的国家，改革开放的进一步深化既受到制度供需安排影响，但在更大程度上受制于权力中心在既定的政治经济秩序下提供新的制度供需安排的意愿。因此，在当今社会，自发性制度供需安排要想获得必要的生存与发展空间，没有政府强力支持根本行不通。于是，自发需求诱致型制度供需安排合乎逻辑地演进为政府供给主导型和民间需求诱致型二者相互渗透相互制约的混合形态。无论制度供给者或是制度需求者都清楚，民间制度需求若能以政府制度供给方式出现，不仅可以顺利实现微观领域制度创新的宏观化，而且还可以大大降低制度创新所承担的社会成本和风险。

二、“自下而上”：小城市科学发展的制度拉力

“自下而上”式小城市发展制度供需安排则是市场经济秩序逐渐确立背景下的产物，由于我国经济改革路径是从传统体制外围人手、以渐进性制度创新为主的稳健变革，因此“自下而上”式小城市发展制度安排最初往往诞生于传统计划经济体制功能薄弱的广大农村地区和城镇非国有领域，并在相当长时间里与“自上而下”式小城市发展制度安排并存共生。同时，这也意味着民间自发行为与政府自主行为在小城市发展制度创新中的互动与依赖。随着我国经济体制转轨进程的加快，市场机制在经济发展中的作用和地位逐步上升，“自下而上”式制度安排在小城市发展进程中的作用进一步体现出来。尽管目前是“自上而下”式与“自下而上”式小城市发展二元模式与两种制度安排并存共生，但最终发展趋势却是后者逐步替代前者。

20世纪80年代以来，中国“自下而上”式小城市发展最快地区是经济发达的江浙地区和华南地区，随着非国有经济的繁荣发展，人口及非农产业较快集聚而自发地推动了小城市发展进程。然而，正是由于这些小城市发展处于转轨时期，政府往往没有进行科学规划，表现为基础设施建设滞后、

人口迁人和土地使用处于自发半自发状态。“自下而上”式小城市发展过程中基础设施建设滞后的一个重要原因是，这些小城市发展的民间推动者绝大多数依靠他们自己的经营收入，其重要特征是收入个人化、分散化趋势显著，要进行长期集中投入数额庞大的城市基础设施建设力不从心，从而也就丧失了小城市科学发展长期总体规划的积极性、主动性和现实性。

“自下而上”式小城市发展制度安排的基本需求主体是农村、乡镇企业等民间力量，其出现之初是属于自发诱致性制度安排。即在市场机制下，主要由农村或城镇利益主体在捕捉产业非农化获利机会时自发倡导、组织促进的，政府主体功能并没有真正显示出来。“自下而上”式小城市发展诱因主要是农村地区数量庞大的剩余劳动力、农产品大量剩余以及农民追求收益最大化的动力综合作用，农民获得一定自由度后，在比较利益驱动下自然地从农村向小城市迁移。“自下而上”式小城市发展路径中，劳动力转移表现为大量体外形成的农民自发性转移，农民可以利用较易得到的地缘和血缘关系进入小城市，从事非农产业生产经营和城市文明的洗礼。

“自下而上”式小城市发展中，政府依然是制度安排的主要供给者，但这种制度安排的供给一般经历了先“自下而上”、再“自上而下”的融合转化过程，即政府在了解市场和民间主体制度需求意愿的基础上，提供便于降低市场交易成本的制度安排，或推广政府支持的制度安排。政府主要职能是在保证公平公正公开竞争的前提下，对制度运转进行有效监督并适时进行完善。

“自下而上”式小城市发展路径中，许多制度安排如农村家庭承包责任制、乡镇企业改制等最初都表现为自发性、需求诱致性的制度创新，在既成事实的基础上，大部分为政府所接受，并将民间基层的制度创新在全国范围内加以完善和推广，整个路径演进是先“自下而上”、再“自上而下”的政府供给主导型制度创新。同时，政府注重强化与推广意识形态、价值观念、伦理规范等非正式约束在民间制度创新中的作用。在借助经济、法律、行政手段实施制度创新时，政府既保证了自身权威性，又兼顾到公众意愿。制度创新本意不在于像以前那样全面实行政府“刚性替代”，而在于市场扩张，即通过直接参与市场的形成和运作，实现对不发育或残缺市场的“柔性替代”。

随着我国市场经济体制的逐步完善，由“自上而下”式小城市发展制度安排演化为国家宏观调控下的“自下而上”式小城市发展制度安排，从而大大推进了小城市发展进程。设市标准适时调整和大量撤县建市导致了小城市数量急剧增加，城市总人口快速提高，城市化进程加快。与此同时，相应的制度创新，如要素流动创新、农地制度创新、城建投资制度创新及其它涉及户籍管理、市民择业、子女就学等多方面的制度系统创新，都充分显示了制度因素对小城市科学发展的推动作用。

三、“自组织发展”：小城市科学发展的制度合力

在“自上而下”式小城市发展进程中，政府扮演了小城市投资者和实施者的角色，并使小城市在遵循城市规划的前提下自我发展。然而，在“自下而上”式小城市发展过程中，投资主体呈现出多元化，城市发展的自发性特征十分显著，而地方政府因为在管理权限和管理能力上较为有限，对小城市发展的调控能力也就受到限制，许多地区小城市发展进程缺乏自组织机制调节系统。

从经济学角度来看，小城市在其发展之前或发展初期进行科学长期总体规划，并以此为依据进行配套的城市基础设施建设，初始集中投入较大。但从城市发展动态过程来看，科学规划能够明显降低小城市发展进程中的补偿投入和更新建设成本。也就是说，建构小城市发展的自组织机制，就能够降低或减少小城市发展进程中扩展及改造的边际成本。尽早建构小城市发展的自组织机制，对于保持或提高城市发展过程中的社会效益、环境效益，维持小城市科学发展也是必要的。西方发达市场经济国家及国内某些经济发达地区的实践经验表明，只要能够提供有效率的制度供需安排，“自下而上”式小城市发展状态由自由放任到组织化的有序发展潜力完全可以变成现实。

我国传统计划经济体制框架已经解体，然而计划经济惯性依然存在，尤其在城乡交流、城市管理等方面，传统计划体制痕迹大量存在。目前，我国仍然存在着城乡分割制度，农村劳动力到城市就业仍然受到各种主观和客观因素制约，农村剩余劳动力转移并没有像刘易斯所说的那样，由农业部门向城市非农业部门合理有序流动，而是被固化在农村狭小的耕地上，城乡人口迁移呈现出非均衡性、非市场性和非公平性的特征。

实践证明，制度安排对小城市科学发展的影响，主要体现在以下这些方面：促进农业生产效率的提高，使得农业部门在维持本部门再生产的同时产生农业产品剩余和劳动力剩余，为非农产业和小城市科学发展提供制度推力；促进国民经济工业化和非农化，为吸收农村剩余劳动力创造必要的制度拉力；农业部门要素流出与非农部门要素流入形成的制度合力，进一步促进城市基础设施发展，满足城市人口集聚对城市公共产品供应和不断增长的需求。

小城市走科学发展道路，即要走政府引导与市场推进相结合的道路。一方面，积极推进传统体制改革，创造市场化的城市发展新机制，充分发挥市场在小城市科学发展进程中的基础性调节作用，促进小城市按市场规律健康、有序、快速地科学发展；另一方面，政府要根据本地产业、人口、区位和环境的特点，有效地弥补市场竞争的缺陷。也就是说，小城市科学发展必须由政府制定出总体规划，对人口增长、产业布局、规模扩大等，实行必要的宏观调控。

推进小城市发展动力机制是多元的，既有“自上而下”政府行政推动力量，也有“自下而上”企业、个人的民间自发力量；既有工业化力量，也有市场化力量。由于没有充分发挥市场机制的作用，我国长期存在城市化滞后的局面。因此，我们不仅要继续借助工业化推进城市化，更要以市场化推进城市化。只有充分发挥市场机制的作用，才能更好地引导乡镇企业向小城市集中，吸引农村剩余劳动力进城务工经商，动员企业、个人等多方面力量参与小城市建设与发展，构建小城市科学发展的制度合力，为营造社会主义和谐社会创造制度保证。

四、小城市科学发展制度建构原则

“自下而上”式小城市发展路径不仅是中国城市化进程的重要组成部分，也是中国社会经济结构转换进程的重要组成部分。随着市场机制的进一步完善，“自上而下”和“自下而上”二元城市发展路径并存的格局将走向市场机制下的一元城市发展路径。对于中国小城市发展路径的转轨

过渡及向目标模式的并轨，政府应能做出前瞻性的预见和安排。目前情况下，政府应进行合理指导，适当调节。具体来说，小城市科学发展制度建构应当体现如下几项原则：

主体协同原则，即民间自发行为与政府自主行为协同原则。“自下而上”式小城市发展路径是一种自发诱致型制度创新，其发动主体基本是民间力量，然而作为二元社会经济结构转换关键所在的小城市发展过程不能想象缺少政府行为的后果，过多或过少的政府干预都将直接影响到“自下而上”式小城市发展过程。政府介入目的是为了支持、引导和保证“自下而上”式小城市健康有序发展，形成小城市科学发展自我强化的“路径依赖”，而不是抑制和干涉民间主体的积极性。“自下而上”式小城市发展路径，政府自主行为主要体现为制定发展规划，参与或监督公共设施的开发与管理等。

目标兼容原则，即就业目标与效益目标兼容原则。就业问题是我国跨世纪的头号问题，“自下而上”式小城市发展兴起的根本原因在于农村大量剩余劳动力进城寻找就业门路的推力所致．因此“自下而上”式小城市发展应当担负起吸收农村剩余劳动力的历史重任，大力发展劳动密集型产业。但是，就业目标的实现不能以牺牲效益目标为代价，而应追求良好的社会效益、经济效益和生态效益，增强小城市经济持续发展实力和长期劳动力吸收能力，保证小城市科学发展。

内外统筹原则，即外延扩张与内涵发展统筹原则。改革开放以来，我国“自下而上”式小城市发展路径基本上属于外延扩张式城市发展模式，即通过扩大现有城镇规模和建设新的城镇，推进小城市发展。在城市化滞后、就业压力大的情况下，外延扩张式小城市发展模式也只是权宜选择。然而，我国地区之间差异十分显著，各地区应根据本地区区位特点、发展背景、产业优势，着力提高小城市综合效益。这是因为经济效益差是“自下而上”式小城市发展面临的另一现实窘境，早日实现外延型城市发展模式向内涵型城市发展模式转变是“自下而上”式城市发展路径从根本上改变乡土特征和提高城市经济辐射功能，增强小城市科学发展的必然选择。

平等开放原则。我国“自下而上”式小城市发展总体上属于传统体制外的城市化路径，城乡分割、非农产业发展、城市发展与国家产业政策调整相脱节。二元户籍管理制度将进入城市的农村人口视为非城市正式居民，封闭性的城市户籍制度使农村进城人口不能获得正式城市居民身份，这不仅使他们不能享受城市文明，连他们的子女也难以获得与城市居民子女同等的就学和就业等发展机会。改变这种封闭的歧视的政策不仅是实现社会公平目标的基本要求，也是提高小城市人口素质的有效举措，更是构建和谐社会的必然选择。

鉴于我国小城市发展现状，其未来发展的基本思路是实现农业规模经营与农村产业非农化、农村城市化与小城市建设体制三个环节的适度同步发展；与此同时，在制度上逐步实现大部分农业剩余劳动力彻底的职业转换、地域转移和身份转换，才能推动小城市向科学方向发展，为构建社会主义和谐社会提供基本保障。

(作者单位：中国人民大学)

[责任编辑：浩宇]