电子民主—信息时代民主发展的新形式

赖静萍

摘要：电子民主有利于凸显政府的服务功能，使公民的政治参与更具平等性和主动性，同时也存在代表性和适用范围的广泛性等方面的问题。电子民主的逐步发展和完善，已呈现出与政府体制改革紧密结合的趋势。在信息时代，随着以电子民主为代表的直接民主的完善，代议制民主有可能被取代。

关键词：电子民主；代议制民主；信息时代

中图分类号：D033文献标识码：A文章编号：1004-1605(2005)05-0027-03

“民主”，这个在现代社会中被高度意识形态化的词，在当今以互联网为核心的信息技术革命中又有了新的表达形式，那就是“电子民主”。随着网络技术的不断发展和现实代议制民主的日渐令人失望，“电子民主”应运而生，成为现行政治体制中以直接民主取代代议民主的一种积极尝试。

电子民主的兴起——传统政府向电子政府的转变

当代西方社会代议制民主的基本框架形成于17—18世纪，它是工业社会的产物。工业社会的组织结构、生活方式、技术手段以及相应的思想观念，塑造了近代代议制民主的特征：公民在一定时间间隔内定期选举自己的代表(议员)或最高行政首脑(总统)；然后由这些代表行使立法权，行政首脑行使行政权，公民不再直接参与政治决策；一般情况下，只有到下一次投票时，公民才有机会对代表的表现作出一个裁决。也就是说，公民只有选举代表的权利，而对于关涉他们切身利益的重大事务却并不直接参与。通过两百多年的政治实践，代议民主制在许多西方国家创造了空前的繁荣，也暴露出许多无法避免的局限性。比如，在20世纪70年代末、80年代初。许多美国民众就已对这种“民主”失去了兴趣。通常，只有大约一半人参加投票，而其余一半人则认为，目前所通行的选举办法，无论是“绝对多数制”还是“胜者全得制”，都无法使被选举人代表选民的利益，选民们感到自己被遗忘了，被忽略了，丧失了权利。也就是说，民众们已不满足于选出几个代表去替自己说话，而是希望亲自到政府里去说话，或亲自制定那些影响他们生活的政策。著名学者托夫勒在其《第三次浪潮》中提出：“代议制的民主政治，实际上是对工业技术不平等的确认，是挂羊头卖狗肉的冒牌货。”因此，他认为，“要进行一场持久的斗争，来彻底整顿甚至砸碎美国的国会……；英国的上院和下院，法国的众议会，联邦德国的议会，日本的国会……”，而代之以普遍参与制民主。由此可以看出，代议制民主对公民政治参与的限制，可能导致两个极端：一是公民患上政治冷漠症，对政治漠不关心，使政治决策有被少数利益集团和权势集团操纵的危险；二是部分有强烈参与要求的公民可能会谋求非制度化乃至非法的方法来影响甚至颠覆现存制度。显然，这两种极端倾向都可能使民主制度走向自己的反面。

当然，托夫勒并没有把他的“砸碎”思想发展为革命的理论，也不是每个美国人都想“砸碎”国会，但对代议制民主的变革却已经被提上了议事日程。1981年，美国学者台德·贝克尔发表了题为《电子民主：将权利归还于民》的文章，提出可以通过电子民主的手段来逐步实现公众对国家管理的直接参与。贝克尔的这一观点随着20世纪90年代以来电子计算机和网络通讯技术的迅速发展以及传统政府向电子政府的转变而逐渐成为现实。现在，越来越多的政府机构开始将其管理和服务职能转移到网络上去完成，实现了政府组织结构和工作流程的重组和优化，使政府能够超越时空和部门分隔的制约，向全社会提供更加高效优质、规范透明和全方位的管理与服务；能够进一步提高政务公开和民主化程度，促进政府办公的自动化、电子化、网络化和信息资源的全面共享，最终实现直接面向公众、以公众为中心的电子政府，从而为电子民主的实现提供了条件。

首先，电子政府为电子民主提供了实践的平台。民主作为一种美好的理想，必须有一个载体，在目前看来，最大的载体还是政府。信息社会作为一个高扬人的创造力和追求人性全面发展的社会，它使直接民主制迎来了真正复兴的历史机遇，而电子政府的建设恰好为电子民主的发展提供了坚实的基础。一方面，电子政府必须建设各种信息通畅的窗口，以方便公众从多种渠道获取全面的政府服务，同时也充分了解政府在做什么、怎么做；另一方面，这些设施也能为公众在各种场合随时参与民主提供了方便。

其次，电子政府是电子民主技术发展的倡导者。近年来，各国政府纷纷出台法规政策，大力发展网络行政和电子化政府服务，促进交互式媒介以及多媒体信息高速公路的普及化，鼓励各种能够提供直接的、普遍交互式的，能够表达意愿、传递信息，具备咨询、建议、表决等功能的先进技术装备的发明制造，使越来越多的人能够方便地参与到信息流通的网络中来。同时，电子政府的发展趋势，也使得公众更加自觉地意识到自己的社会地位、角色和自身的权利义务，使他们有能力和愿望直接表达自己的意志，自主地做出抉择，这些都为电子民主的实现提供了条件。

电子民主的优势及存在的问题

电子民主作为信息时代民主的新形式，具有传统的代议制民主所无法企及的优势，但也不可避免地存在着—些缺陷。这些优势和缺陷，将为电子民主在今后的完善提供有益的启示。

电子民主的优势，首先是它有利于信息的充分共享，凸显政府的服务职能，从而促进公众利益的实现。政府部门掌握着其他部门无法相比的丰富的信息资源，把这些信息资源通过电子民主的形式加以公开，将使它们获得充分有效的利用，实现巨大的社会政治和经济效应。

其次，电子民主使公民的政治参与更具自由平等性。电子民主所倚赖的网络天然地具有自由平等的特性。互联网的出现使人们可以超越时空的障碍，自由地进行政治信息的交流，自由地发表和传播自己的政治观点和见解，提出自己的要求。同时，网络又创造了一个平等的世界。在网络空间里，无所谓总统、官僚、平民，人人都能在那里平等地交流和获取信息。

再次，电子民主更加凸显民主精神，增强公众的政治信赖感和主动参与性。随着政治透明度的增加，政治体系与公众之间将形成良性互动：公民通过各种渠道可以更充分地了解政府和寻求政府服务；也可以向政府表达自己的意见，参与决策，实现自己的政治理想，使集体决策的范围拓展到一切能利用网络终端的公众。不难想像，在电子民主的形式中，每一项议案都会引来大量的电子邮件，每一个政治家都可以借助网络迅速了解大量的意见，而每一项决策的出台都必先经受公众意愿的考量，权力将从代理和政治代表手中转到那些直接参与民主政治过程的普通公民手中。由此带来的投票率的提高，将是实行电子

民主的一个直观成果。因为。普通公民只要坐在家中或办公室里，就可以利用计算机或一些更高级的通信设备，通过按几个键或点几下鼠标来对地方或国家事务轻松地发表自己的意见，而不再需要为此奔波忙碌。

最后，电子民主还有利于加强群众监督，反腐倡廉，增强公众的政治责任感。电子民主推进的政府信息的公开化，有利于杜绝各种暗箱操作和幕后交易，使各种罪行败露。政府信息的网络化建设，更便于公众的参与和社会监督，使反腐工作形成政府与公众紧密合作的良好态势，丰富了监督的内涵，拓宽了监督的范围，增大了政府工作的透明度，从而有利于减少腐败的发生。

尽管电子民主存在上述优越性，但也并非人人都认为它对于民主而言是一个福音。有人便担心，在电子民主条件下，“技术不可避免地会受到一小撮政界人士或掌权人物的主宰和控制，使他们能够左右和操纵群众的情绪”；“新的技术只不过促使权力更加集中，因而预示着一种不祥之兆”；“电子计算机化的交流系统肯定会威胁到可能出现的公共所有制和人民大众的言论自由”；“计算机为主的世界将受到某一阶级的统治”；有的人甚至担心出现“电子法西斯主义”。出现这种种担心并不是没有道理，因为，电子民主确实存在许多目前尚未解决的问题。

一是电子民主的代表性问题。电子民主的实施需要一定的物质技术条件，如参与者必须拥有网络通讯设备，懂得如何使用相关软件，这就使它存在被少数权势集团操纵的危险。而下层阶级尤其是贫困的底层阶级，由于缺乏参与电子民主的必备条件，往往会在无形中被隔离在电子民主的大门之外。同时，传统媒体的商业性质及大集团的垄断经营能力，可能再一次在互联网中的媒体上显现出来。在这种情况下，电子民主的主要参与群体必然是社会的中产阶级和上层阶级，它所反映的“民意”是否能真正代表社会上绝大多数成员的意愿，也是一个值得怀疑的问题。

二是电子民主的适用范围有限。政府网站的选举论坛，的确增强了选民的意见交流。但有学者指出，参与讨论人数的增多及平民化，也容易令讨论的质量下降。因为，众多的意见表达并不一定都能兼具理性和批判性，这将使电子民主的平台所带来的种种好处，最终可能只帮助了那些传统的政治组织或社会监察团体，让它们能更有效地运作。这就是说，资讯的量变并不一定能引发公民参与的质变，他们可能因应付不了数量庞大、纷繁杂乱的信息而采取漠不关心甚至逃避的态度。更何况，网上民意调查及网友的意见表达也往往是虚实兼俱、真伪难辨，这些都是发展电子民主的隐忧。

三是电子民主的即时性特点，虽令选举资讯及意见的流通加速，大大缩短了意见交换的周期，但也提高了控制讯息质量的难度。例如，在美国总统的选举中，政府网站全天候不停地接收来自各地的消息，由于反应时间紧迫，因而往往难以对信息来源及其真实性进行核查；各个网站经常会向同一新闻来源索取资讯，又会把它们链接到相同的网站去，此举也会令选举报导单一化。此外，不少候选人助选团24小时不停地用电子邮件向记者做“资讯轰炸”，据说这一招也十分有效，很多竞选助手鼓吹的议题都上了网，这就间接地操控了网络公共空间的意见表达，极大地危害了民主制度。

虽然电子民主现在的运行结果不尽如人意，还有很多问题迫切需要解决，但应该看到，从总体上说，电子民主还是利大于弊；用发展的眼光看，电子民主应看做是人类民主进程跨出的新的一步。电子民主在信息时代的发展趋势

就目前各国的情况来看，电子民主尚处于它的起步阶段。那么，电子民主代表着美好的未来吗?针对这一问题，台德·贝克尔等许多学者做出了自己的预测。在他们看来，随着电子民主的逐步发展和完善，它的优越性将越来越多地展现出来并为人们所接受。到那时，它将得到越来越广泛的应用，并逐步取代某些传统的政府部门。当电子民主成为一种占支配地位的政治制度时，就意味着任何公民，只要他的家里有电视、电话、计算机或其他通信设备，都可以通过这些设备直接参加国家和政府的管理。那时，凡是影响公众生活的重大决策，都将由公众通过电子民主的途径自己作出选择，公众的意志将成为政府的指导思想；政府将不再像今天这么庞大，不再有这么多的官僚，而只需少量的工作人员，大量的政府职能将转移给电子民主体系中的公众。

学者们对电子民主未来的预测是美好的，这对于各国的电子民主建设无疑是一个莫大的鼓舞。自20世纪70年代开始，发达国家普遍开始了“信息高速公路”的建设，到90年代，电子民主在这些国家得到了快速发展。纵观美国、英国、加拿大、法国、日本等发达国家电子民主发展的状况，有以下一些趋势值得我们注意。

一是电子民主将与政府体制改革越来越紧密地结合在一起。电子民主的发展，将促使政府通过在互联网上开设站点来树立新的政府形象，密切政府与公众的联系。如：削减名目繁多的规制，通过网络简化政府管理的行政流程；公开政府的决策，提高政府管理的透明度，加强对政府的绩效评估；推进公共服务的网络化，提高公共服务水平；公开政府的财政收支，强化对财政资金的监管；优化政府组织结构，精减机构和人员，实现廉价政府等，这些都将有力地推动政府体制改革的深入。

二是政府将制定更加统一规范的信息化规则，使有关电子民主的法制更加完善。这主要包括“电子认证法”和“政府信息公开法”等。在政府部门推行电子民主过程中，电子认证是被呼吁最多也是必不可少的环节，必须将电子认证的有效性以法律形式确定下来。互联网的普及，使知识和信息能以最经济、最迅速的方式传播，使每个公民都具有了自由获取信息的条件。“政府信息公开法”将为政府部门信息资源的公开提供法律依据，而公民只有对社会和政治事务有了全面而深入的了解，才谈得上理性地参与讨论和决策。

三是对电子民主的研究将更加深入。围绕着直接民主代替代议制民主的问题，越来越多的学者投入到电子政府的研究中。每一个时代都有着自己不同以往的政府治理模式。面对信息时代和信息社会的到来，学者们将在研究如何利用现代信息和通讯技术改造政府的同时，反思政府存在的价值、意义和使命，反思传统政府治理的缺陷和误区，从而实现善治，达到善政。

如果说从农业社会转型到工业社会，人类已经发展出了代议制民主这一相对完善的间接民主模式，那么，当人类从工业社会转型到信息社会时，以电子民主为代表的直接民主制将更趋完善，并有可能逐步取代代议制民主。虽然今天的人们尚处在信息社会的初期，只能看出这一政治演变过程的大趋势，但我们仍有理由相信，电子民主经过不断完善，必将有更大的发展空间。

(作者单位：南京大学公共管理学院)

[责任编辑：王清明]