关于江苏粮食安全问题的思考

宁　杭

摘要：要树立正确的粮食安全观，做到居安思危，坚持自力更生为主解决粮食安全的方针，推进“生产、流通、消费”三者联动，实现粮食经济的良性循环。

关键词：粮食安全；口粮自给；依法治粮

中图分类号：F307．11文献标识码：A文章编号：1004—1605(2005)07—0031—04

江苏是全国产粮大省，粮食生产多年来一直呈上升趋势，1997年达到368亿公斤的高峰，1998—2000年间年均保持在330亿公斤的水平。进入新世纪后，江苏粮食产量却出现逐年下降，“粮袋子”开始紧张起来，粮食安全问题又摆在各级政府面前。本文就如何解决江苏粮食安全问题，作些理性思考。

一、必须确立江苏粮食安全的战略方针

(一)居安思危，坚持粮食安全的战略地位不动摇

江苏的粮食生产是在党的十一届三中全会之后才进入一个飞跃发展时期，1983年突破300亿公斤，翌年更创335．36亿公斤的历史纪录。江苏以占全国1％的国土面积，生产了约占全国8％的粮食，不仅成为江苏人民的骄傲，也为江苏经济走在全国前列提供了重要的物资保障。为什么在经过了短短的几年时间，又出现粮食战略性紧缺呢?主要原因是多方面的：一是有些同志受粮多为患影响，认为粮多是包袱，加重了财政负担，把压缩粮食生产作为当地减负增收、发展经济的紧迫任务；二是未能摆正农民增收与粮食安全的关系，错误地认为粮与钱不能兼得，农民要想富，只有走压粮扩经的路子。于是出现了丢掉粮食包袱，放开手脚调整，少种或不种粮食，几乎成为一些地方的时尚；三是盲目依赖国际粮食市场，认为有钱不愁没粮吃。在上述原因的共同作用下，对粮食的基础地位、粮食安全战略地位发生了动摇，在农业产业结构调整中，不是从依靠科学调优调强粮食产业发展，而是片面采取调减的简单做法，不顾后果地压缩种粮面积，使大批旱涝保收、高产稳产的优质粮田，转眼间在新城镇建设、园区开发中迅速“变脸”。粮经比例也从上世纪来的8∶2，下降到5∶5或4∶6，不少地方出现了无粮村、无粮乡(镇)、粮袋子告急自然成为必然，这就为江苏的粮食安全再次敲响了警钟。

粮食是安天下的战略产业，是人类生存和社会发展的基础，关系着国家的兴亡和社会的安危。新中国成立后，党和政府十分重视粮食安全问题，可见粮食安全是国家繁荣、社会安定、全面建设小康、确保“两个率先”目标实现的基石。我们不仅在粮食短缺时代重视粮食生产，而且在粮食自给情况下，仍抓住不松劲，居安思危，才能确保国家的长治久安。

(二)坚持自力更生为主的方针

立足于自力更生为主的方针，就是要树立全国一盘棋的指导思想。在市场经济中，没有全局的粮食安全，很难实现局部的粮食安全。江苏虽然是一个局部，但在全国粮食安全棋盘上是一只大“车”，处于举足轻重的地位，这有二层含义：第一，江苏的粮食安全要为国家的粮食安全做贡献。国家与省是整体与局部的关系，国家的粮食安全与各省市的粮食安全是相辅相成的。国家的粮食安全是一个大局，它是建立在各地粮食安全基础上的，只有各地区实现了粮食安全，国家的粮食安全才有可靠的基石；反之，国家粮食安全问题解决了，又为地方粮食安全提供强有力的保障。一旦某一地方发生天灾人祸，国家动用储备粮和调控手段，就能消除地方存在的粮食不安全因素。如果，各地方不去自力更生为主地解决粮食安全问题，都依赖于国家，那么国家的粮食安全就岌岌可危了。第二，自力更生为主，就是不过分依赖于国际市场。那种认为只要有钱就可以买到粮的观点是不正确的。因为，在市场经济条件下，粮往高价处走是正常的。粮食安全实际是经济实力的较量，在我国现有北京、天津、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南等8个主销区中，北京、天津、上海、浙江、广东等省市经济实力均排在江苏前面，按一般规律，谁出钱多就卖给谁，富有的地区吃到好的粮食，经济欠佳的地方只能吃到富有地区挑剩下来的粮食。尽管能在市场上买到粮食，也不一定适合当地居民的口味并能满足需求。第三，即使有钱，还要看世界上粮源掌握在谁的手里。千万不能幻想那些还在向台湾出售先进武器的某些粮食大国，能在中国粮食紧张时施舍粮食给你。一旦中国长期粮食严重紧缺，谁能保证粮食不被敌对势力所利用，成为要挟中国的重要武器。

总之，只有立足于自力更生，中央、地方、各有关部门密切配合，步调一致，才能构筑起粮食安全保障体系。

(三)江苏粮食生产重点应抓住稻米

稻米是粮食安全的基石，江苏人口粮的主体。在江苏，稻米占到人们主食中的80％左右，进口小麦、玉米再便宜，也难完全替代一日三餐的好大米。在计划经济年代得天独厚的“苏米”，曾经是与省外开展经济协作，换取煤炭、木材、烟叶、食糖、高粱等省内紧缺物资的王牌。而最早解决温饱的苏南农民率先得以从忙饭吃中腾出手来去筹划挣钱，水乡的优质大米、鱼虾禽蛋功不可没，成了食品、副食品匮乏时期与大工业城市上海增进情感的粘合剂，疏通关系的润滑剂，帮助乡镇工业发展的催化剂。“苏米”更是全国粮食棋盘上的一只大“车”。仅从1952—1987年36年间，江苏净调出粮食195．8亿公斤。其中在1974年，国家利用国际市场大米小麦巨额价差，专门借调江苏生产队集体储备大米50万吨出口换取100多万吨小麦。可见江苏稻米这一从不张扬的无名英雄，不论是在省内还是对全国，在改善人民生活和支援经济建设中，均立下了汗马功劳。

稻米也是千百年来人与自然和谐相处的结晶，它不仅是人们可口的主食，而且也是保护良好生态环境不可缺少的重要一环。一些资深农业专家早就大声疾呼，发展经济不能牺牲水稻，认为水稻能有效抗御洪涝灾害，仅长三角250万公顷水稻，可蓄水75亿到87．5亿立方米，相当于1．7—2个太湖容量，是名副其实的环境保护者。因此，为了给今人和子孙后代留下一个生活生存和发展的良好空间，传统稻米产区一定要尽力保住现有的水稻田，还要保护好灌溉水系、水源、水质。只要把稻米生产抓好，就抓住了口粮自给的根本，粮食安全问题就基本落到了实处。

二、粮食安全的关键在于各项扶粮政策措施到位

(一)严格保护好耕地是各级政府当务之急

建国56年来，除上世纪60年代，因天灾人祸造成粮食大幅度减产外，历年粮食减产，与种粮面积减少有直接的因果关系，尤其是2003年粮食产量大滑坡，更是人为压缩耕地面积的结果。据有关部门显示，近几年来，南京市共减少耕地52．33千公顷，超过了一个溧水县的耕地面积，按现有生产水平计算，相当永久性地减少了66万吨粮食生产能力。在鱼米之乡苏州，仅2002年，全市减少耕地10317公顷，其中昆山就减少4831公顷。按苏州目前经济增长要求，每增长1％GDP就要消

耗4000亩土地。每年新增项目用地将需4000公顷左右。土地是不可再生的重要资源。有了耕地才有生产水稻的载体。耕地面积消失得如此之快，达到令人吃惊的程度，照此减速下去，在未来20年内，江苏大城市周边郊县耕地面积将丧失殆尽。而造成耕地面积快速丧失的主要原因有三：

一是乱占乱建。在城市化的推进中，许多中小城镇规模无限制地扩大，招商引资中不少项目搞低水平重复建设，市、县(区)、乡(镇)层层搞圈地运动，侵占了大批良田，而且有些被圈的良田不少还荒芜在那儿。二是卖地换钱。：不少地方政府，尤其是乡(镇)、村一级，为了眼前利益，不惜牺牲长远利益，他们违规操作，未经报批，擅自做主将大片土地廉价出售，以缓解行政亏空。三是有钱好买粮。不少人认为有无耕地没有关系，只要有钱不愁没粮吃。在这种思想指导下，提出迟卖不如早卖、快卖。这说明坚决煞住乱占、乱圈耕地现象，保护耕地面积已到了刻不容缓的地步。必须严格执行耕地保护制度，严格控制建设用地，保护好耕地是确保粮食安全的基础，因此要加强监管力度，对违规侵占耕地做法，要严肃查处。

(二)落实党的各项扶粮政策，提高粮农收入，调动农民种粮积极性

如何让粮农增加收入，激发他们种粮的积极性。第一，要不折不扣地落实党在农村中的各项富民政策。多年来，党和政府制定的各项农村政策，直接关系到农民的切身利益，稳定了农村政策，就稳定了粮食安全大局。要落实党对扶粮生产的各项优惠政策，减轻农民负担，减负农业税。尤其要科学地利用直补机制，实现粮农增收和粮食安全双赢。国家规定的直接补贴有四种办法，即按农业计税面积补贴，按计税常产补贴，按种粮面积补贴，按农民出售商品粮数量挂钩补贴。从各地情况看，按地、按税计补的结果，极易变成大锅饭，这是由补地变为补人、补税、补费、补缺，造成粮补变味的主要原因。国家采取直补的目的就是保障粮食安全，粮食安全的关键是政府控制足够的商品粮。直补与出售商品粮(量与质)直接挂钩计补，不但可对补贴效果进行量化考核，更重要的是将政府极其宝贵的补贴资金真正用于粮农增收、粮市稳定、国家粮食安全的刀口上。因此，将粮补与商品粮挂钩直接补给种粮大户，这是打破长期以来吃大锅饭、深化粮食流通体制改革、确保粮食安全的科学选择。第二，创新对粮食产业的投入机制。各级政府要加大对粮食产业的投入，把粮食安全和农民增收有机结合起来。致富粮农关键在于减少粮农，加快发展其他产业，转移种粮农民，使粮田向种粮能手集中，提高规模效益及粮食商品率。当前制约粮业发展的因素很多，其中投入不足是一个根本性因素，也是几十年来始终未能解决的难题。因此，一方面充分用好既有的粮食风险资金，同时，从农转非土地拍卖收入中提取一定比例纳入保粮钱袋；另一方面，通过市场运作吸收“三资”资本开发粮业。利用上述资金加强水利和农田基本建设，做到旱涝保收，确保粮食安全，有备无患。

(三)大力推进粮业结构调整和粮食产业化经营

粮食安全包括数量、质量和品种三个方面，为此，必须大力推进粮业产业结构和品种结构的调整，走高产、优质、低耗、高效的发展道路，实现粮食经济可持续发展：1．优化粮食的区域布局。调整粮食种植结构，要十分注意尊重科学发挥粮食生产的区域优势，根据江苏各地的气候、生态环境和地域特点，做到规划科学，布局合理，产品各具特色，避免低水平重复。2．调优品种结构，在优化产品品质和品种上下功夫。优质品多了，就能拉动内需，减少进口，不仅满足人民吃粮需求，还可开拓新的销售市场，换回本省短缺的粮食。历史上，我国在外汇短缺、粮食紧张的困难时期就曾利用国际市场大米及小麦的巨大价差，出口大米换取进口小麦，最高时1斤大米可换回2．7斤小麦，用来弥补国内粮食缺口。3．调整原粮销售与加工业的结构，大力发展精、深加工业，使粮食优势转化为商品优势，农民从延长产业链加工增值中获得较好收益。通过结构调整，优化粮食种植和品种结构，把粮食生产调到最佳状态，步入良性发展轨道；依靠科技进步，大力开发名、优、特、新、稀的粮食产品，通过满足市场需求，提高农民种粮收入。例如，稻米大省江苏市场上的米制食品，基本被小麦大省河南、缺米大市上海所占领，而这些食品加工属劳动密集型行业，有利农村劳动力转移，而且科技含量不高，增值效应明显。

推进粮食的产业化经营，从经营的组织形式和利益联结上确保粮食安全。提高粮食产量和商品率，调优粮食种植和品种结构，优化品质，在土地分割、农民分散经营、工艺落后的情况下，根本不可能实现，必须走规模化、集约化、专业化经营的路子：一是大力发展“订单粮业”，由粮食龙头企业与粮农或种粮专业户，按照粮食数量、质量和工艺要求签订合同，根据优质优价原则收购粮农手中的粮食，既保证有充足优质的粮源，也能稳定和提高粮农的收入。二是大型粮食加工企业投资兴办几万到几十万亩的大型的粮食种植园区，成为粮食安全的巨大“粮仓”。鼓励农民以土地使用权、劳力、资金、技术等生产要素入股，与龙头企业结成股份制粮食企业，农民成为企业的农业工人，实行产、加、销一体化经营，企业化管理，实现企业和农民双赢。三是大力发展粮食专业合作社。粮农按照自愿互利原则组织起来，建立风险共担、利益共享的水稻生产合作社、小麦生产合作社等，可以使各种生产要求配置达到最佳状态，提高抗自然、市场和政策风险能力。可以采用高科技指导粮食生产，提高产量和优化品质。四是积极鼓励省内大型粮食加工企业到省外粮食主产区建立名牌产品的原料基地或加工基地，使之成为江苏在境外最大的粮仓，让天下粮仓为我所用。

(四)推进“生产、流通、消费”三者联动，实现粮食经济发展的良性循环

粮食安全是一个系统工程，必须正确地处理好生产与流通、数量与质量、品种与品质、生产与消费、产区与销区、农民与居民、当今与长远、钱袋与粮袋之间的相互关系。

经验告诉我们，过去粮食的发展始终摆脱不了不是多了就是少了的怪圈，其原因主要在于人们指导思想上的片面性。当粮食紧张时，就压经扩粮，忽视流通领域的问题。当粮食丰收自给有余时，认为主要问题是流通不畅，大抓粮食流通体制改革，而忽视生产领域里粮食结构、品种结构的调整，忽视粮食的深加工和转化增值。在流通体制改革不见成效后，又不惜对粮食生产伤筋动骨，片面压减粮食。2003年粮食产量大滑坡，虽有灾害影响，但主要原因正在于此。

在当前形势下，粮食安全面临自然、市场和政策的三重风险，化险为夷的有效方法，就是实现生产、流通、消费的良性循环。粮食的生产、流通、消费这三个环节虽属不同领域，但它们之间是相互联系、相互制约、相辅相成的关系，形成一个运动周期。若其中某一个环节脱节或出了问题，就会直接影响到人民的生活及社会的稳定和经济的发展。从江苏近20年来粮食情况看，这三者之间时有发生脱节现象，造成这一现象的有自然因素也有人为因素。确保粮食安全，不能片面地就生产抓生产，就流通抓流通，而是要生产、流通、消费三者联动，建立起确保粮食安全的数量：平衡、区域平衡、主要品种平衡的长效机制。

在历史上，粮食经营已多次出现：大的波动，每次波动总要引起粮价大幅度上涨，造成居民恐慌心理，出现抢购风潮和社会不安定，直接影响居民生活和社会经济的发展。“福兮祸所伏”，每当粮食大丰收，粮源充足时，其厄运也即将降临，躲不过面临被调整、压缩的命运。之所以出现这种局面，政策的不连续性是造成粮食经营波动的一个重要原因。粮食是一个弱质产业，经不起反复折腾，这就需要有连续性政策来保证。政策的连续性问题，只有靠立法来解决，应加快制定和出台“粮食安全法”。通过粮食安全法，规范各级政府行为，依法行政，确保各种扶粮政策的连续性，实现粮食的长治久安。

(作者单位：中共江苏省委党校校刊部)

责任编辑：浩宇