建立中国宪法保障机制

钱　晖　吴春祥

摘要：宪法司法化已成为世界各国宪政成熟的标志。我国的宪法司法化严重滞后，已影响到我国的法治化进程。为此，必须建立以违宪审查、宪法诉讼和违宪责任机制为核心的宪法保障制度，以促进我国社会主义法治国家的实现。

关键词：宪法司法化；违宪审查；宪法诉讼；中国宪法保障制度

中图分类号：D921文献标识码：A文章编号：1004—1605(2005)07—0056—03

2004年4月1日，北京市崇文区花市63岁老人黄振沄手持新宪法，以宪法第十三条“公民的合法的私有财产不受侵犯”为依据抵制拆迁，作为宪法修改之后的第一案，继2001年山东齐玉苓教。育权纠纷案和2003年孙志刚案件之后，再次将宪法司法化问题推向法学界关注的中心地带，而紧接着4月中旬又出现被称为江苏首起宪法维权事件的郭氏遭强制搬迁事件，此时距十届全国人大二次会议通过2004年宪法修正案仍然不足一个月。这一系列违宪事件将人们的视线重新集中到一点，即面对屡屡出现的违宪现象，如何加快推进宪法司法化，真正构建起完善的中国宪法保障制度，从而发挥宪法作为国家根本大法的应有作用，切实规范国家权力，维护公民权利。笔者拟就此作一初探。

一、宪法司法化的发展状况

宪法司法化最早出现在美国，是法治与宪政的必然产物。1803年，美国联邦最高法院首席大法官马歇尔(John Marshall)在审理治安法官马伯里诉麦迪逊一案(Marbury V Madsion)时判决：“立法机关制定的与宪法相抵触的法律无效”，从而开创了由美国联邦最高法院审查国会通过的法案是否违反联邦宪法的先例，奠定了美国宪法诉讼制度，由此开创了宪法司法化的先河。法国则于1946年首先建立了宪法委员会，对国家宪法的实施进行监督和保障，在经过一系列的改革之后，于1958年建立宪政院，对涉及公民宪法权利争议案件和议会法案的违宪审查案件进行处理，实现了法国宪法的司法化和宪法诉讼制度的构建。德国也在1949年通过基本法，建立了独立的宪法法院系统，专门处理权力机关之间的宪法争议和个人提出的宪法申诉。当前，以对法律法规进行合宪性审查的违宪审查制度和对违宪行为进行审查的宪法诉讼制度为两大基石的宪法保障制度，无论在英美法系还是在大陆法系都得到了广泛的认同，并成为世界各国宪政成熟的标志。

然而，在我国与宪法相配套的宪法诉讼制度却并未建立，宪法的作用和影响十分微弱，上到国家机关工作人员，下到普通人民群众的宪法意识极其淡薄。有关调查问卷显示，对于中国宪法是否起到了应有的法律作用一问，34 ％的人选择“没有”，21％的人选择“不是很大”，另外有近10％的人不知道自己的行为是否合宪，20％左右的人对于司法制度、土地制度、选举制度等与社会生活密切相关的国家基本制度认识错误。宪法观念淡漠所造成的恶果便是大量违宪法规不断产生，违宪行为屡禁不止。国家法制权威遭到削弱，公民、法人和其他组织的主体权益受到侵害，而宪法诉讼制度等相关司法救济制度的缺位使得宪法长期难以进入司法适用领域，人民群众对于自身遭受的侵害和违宪行为缺乏自助武器，从而在新的基础上淡化了宪法观念。自1954年宪法颁布后至2001年齐玉苓教育权纠纷案，没有一例以宪法作为诉讼法律依据的案件，宪法司法化进程严重停滞，这对于社会主义民主中国的法制体系而言无疑是一大空白。笔者认为导致这些现象产生的原因主要有以下两个方面：

1．宪法自身特点是造成宪法司法化进程停滞的重要原因。

首先，宪法作为国家的根本大法，其立法技术上具有很强的原则性、概括性和抽象性，其假定、处理和制裁三方面的区分并不完全，使得规范的惩罚性和制裁性不强，在司法实践中无法为法官提供可行性操作标准，造成宪法司法化困难。

其次，宪法作为国家的根本大法，其立法内容上具有很强的政治性，尤其是我国宪法政策性内容过多，即使改革开放以后的前三次修宪，也过多地集中于对经济制度等国家大政方针的修改，对公民权利保护不足。这使得人民群众无法将宪法规范运用到诉讼中来维护自身合法权益。而当今世界宪法的基本发展趋势之一就是普遍强化人权保障措施，扩大公民的基本权利和自由的范围。对于这一点我们已经认识到，并在第四次修宪实践过程中开始注重增加对公民基本权利的保护。

2．宪法诉讼制度的缺位是造成宪法司法化进程停滞的根本原因。

宪政实践较为成熟的国家，除去对法律法规进行事前审查的违宪审查制度之外，在宪法救济途径上往往还有一套与违宪审查制度相辅相成的宪法诉讼制度为之保驾护航，公民或组织可以援引宪法条款提起诉讼，要求司法机关对国家机关作出的侵犯公民或组织的行为进行审查并作出裁判，这就是宪法司法化的具体的也是最实质最有效的体现。

反观我国现行宪法保障制度，现行《宪法》第六十二条第一款规定：“全国人民代表大会行使下列职权：(一)修改宪法；(二)监督宪法的实施。”第六十七条第一款规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：(一)解释宪法，监督宪法的实施。”同时宪法在相应条款中规定全国人大有权撤消全国人大常委会不适当的决定，全国人大常委会有权撤消国务院和省级国家权力机关制定的同宪法、法律等相抵触的法规、决议，以及地方各级权力机关有权撤消本级人民政府和下级人大的不适当的决定，作为对违宪法规的处理对策。从中我们可以发现，我国的宪法保障制度在主体与力度上存在明显不足：

首先在保障主体上设置欠妥。宪法规定全国人大和全国人大常委会为宪法监督主体，这是采用立法机关进行宪法保障的方式。这种模式最大的优点在于，它保证了违宪审查机关的最高权威性，从而保证了立法机关制定的法律能够更有效地贯彻和执行。不过这种模式的缺点也是显而易见的：对于其他国家机关制定法规规章可以进行违宪审查，但是如果将本机关制定的法律也交由自己审查，这明显违背了“任何人都不能成为自己的法官”这一基本法治原则，也从根本上违背了设置宪法监督保障制度的初衷。

其次在保障力度上明显不足。宪法规定的权力机关对宪法的实施进行监督并进行纠正，往往只局限于对法律法规的违宪审查，对于大量的违宪行为侵犯公民合法权益案件却无法直接介入，而只能间接的通过行政复议机关附带审查来进行。这就使得公民无法通过诉讼活动从而依靠违宪审查机关直接适用宪法来追究违宪行为责任，维护自己的合法权益，宪法诉讼制度缺位，宪法被高高“供奉”，离人民群众生活越来越远，所谓宪法司法化只能是一句空话。

综上所述，在宪法文本与时俱进不断发展的同时，在作为宪法保障制度构成之一的违宪审查制度不断完善的同时，我们还必须构建起宪法保障制度的另一主要组成部分，即以宪法司法化为

核心的宪法诉讼制度。

二、建立中国宪法保障制度的设想

任何一项社会制度的构筑，都必须从该国的政治、经济、文化发展的实际情况出发，并综合考虑该国的历史传统、民众素质等各种因素。综观世界上具有成熟宪政的国家，均是根据本国的国情来选择适合本国的宪法保障制度的，如以美国为代表的普通法院审查模式，以奥地利、德国和法国为代表的宪法委员会等专门机构审查模式等。我国实行人民代表大会制的根本政治制度，全国人民代表大会是国家最高权力机关，掌握国家立法权和对宪法法律的监督权，所以我们构筑中国宪法保障制度必须以这一国情为根本出发点。

1．宪法保障制度构成之一——违宪审查制度

在全国人民代表大会和省、自治区、直辖市人民代表大会之下分别设置宪法委员会，各级宪法委员会直接隶属于同级人大，专职行使违宪审查权。全国人民代表大会宪法委员会负责审查全国人大常委会、国务院、省级人大制定的各项法律法规规章和作出的各项决定、命令的合宪性，省级人民代表大会宪法委员会负责审查同级和下级人大常委会、人民政府以及下级人大制定的各项法律法规规章和作出的各项决定、命令的合宪性。

这一制度的设置是在现行宪法确立了由全国人大及其常委会行使宪法监督权的违宪审查模式的政治前提之下，同时考虑了现行违宪审查模式中审查主体存在的弊端，力求实现科学性和可行性的最大统一。

2．宪法保障制度构成之二——宪法诉讼制度

在最高人民法院和省、自治区、直辖市高级法院之内分别设置宪法审判庭，专职行使对公民或组织起诉国家机关违宪行为的审查权。最高人民法院负责审查全国性违宪行为诉讼案件，而省一级高院则负责审查地方辖区内违宪行为案件。

司法机关在进行宪法诉讼、实现宪法司法化过程中应注意以下问题：

(1)公民或组织起诉之违宪行为应当是狭义违宪行为。因为宪法作为一国的根本大法，出于法律体系的最高的母法地位，其他一切部门法都是其子法，从这个意义上说所有违法行为都是广义上的违宪行为。当违宪行为既违反宪法又违反具体的部门法时，如果通过具体的部门法可以有效解决的，就不作为违宪行为处理，而交由相应的审判庭处理；而当违宪行为虽然既违反宪法又违反具体的部门法，但部门法并没有相关条款予以有效解决或者违宪行为不属于任何部门法管辖而只能通过宪法追究的情况下，就应当作为违宪行为提起宪法诉讼，如中国法制报1987年7月7日报道，呼和浩特市人大常委会违反宪法免去该市检察长，这一违宪行为同时也违反了检察院组织法第23条的规定，对此无法通过刑事、行政、民事诉讼程序予以解决，只得通过宪法诉讼程序予以解决。

作出这样的限定是为了避免在宪法司法化过程中宪法条款被任意引用，一方面导致宪法作为根本法地位和权威的损害，另一方面也为了减轻宪法审判的负担，合理协调案件的分工。

(2)法院在涉及对违宪行为所依据的相关法律法规的合宪性审查时必须上报同级人大宪法委员会进行审查。因为我国现行体制下司法机关不能对法律法规进行违宪审查，只能由权力机关进行。如果审查后裁定违宪，则法院可依据宪法相关规定直接适用。

(3)刑事案件中，宪法不能作为定罪量刑的法律依据。即使所犯罪行在刑法中并无相关法律条文规定，也不能引用宪法制裁。刑法理论明确要求实罪行法定原则，而这个“法”只能指刑法，而不能做任何扩大解释，这是因为刑法所确定的制裁措施是最严厉的，它可以剥夺财产、自由，甚至是人的生命，如果可以直接引用宪法定罪量刑的话，就无法保障公民最基本的人权了。因此如果刑法对该行为无明文规定，则只能作“无罪推定”。

3．宪法保障制度构成之三——违宪责任机制

使违法者承担相应的法律责任，是任何一项保障制度的必然要求，宪法保障制度同样如此。我们确定违宪者相应的法律责任，既可以对违宪者进行惩戒，又可以对受害者进行适当补偿，同时还能提高全社会的宪法意识，减少违宪事件的发生。

对于违宪法律法规而言，由于其效力是针对全社会不特定多数人的，因此难以确定具体的受害人数以及相应的损失，故可判决该法律法规因违宪而无效，并责令相关制定主体公开声明，以起到警示作用。

对于违宪行为而言，除判决其违宪行为无效外，还可根据具体情况作出如下判决：警告(适用于轻微侵害)；罚款；拘留(适用于侵犯公民人身自由者)；责令赔礼道歉，消除影响(适用于精神损害)；责令停止侵害；赔偿损失。

依法治国，建设社会主义法治国家，作为我国的一项治国方略和奋斗目标已经被载入宪法。依法治国的根本是依宪治国，推行宪政，如何保证宪法能够沿着正常的轨道为中国的政治经济建设和改革开放服务，如何能够保证宪政所推崇的国家权力受到制约、公民权利得到保障模式得以实现，笔者以为，建立在中国国情之上，以违宪审查制度、宪法诉讼制度和违宪责任制度构筑的中国宪法保障制度，将是最坚强、最有力，也是最可靠的保障。

(者单位：中共宜兴市委党校)

责任编辑：钱国华