借鉴包头经验，推进城镇化发展

城镇化是我国具有全局性意义的重大战略方针和政策趋向，我国已经到了城镇化加速发展的重要阶段，国家开发银行积极支持我国城镇化进程。在开行支持的城市中，包头市的城市建设取得令人瞩目的成绩，包头已经成为具有欧洲风情的北方明珠。这归功于50多年来包头建设者们的勤劳与智慧，更归功于“一五”期间由陈云同志代表党中央批发（批准签发）的包头市城市规划。在陈云同志百年诞辰之际，包头市城市建设的突出成绩，愈发显出当年老一辈革命家的科学决策与高瞻远瞩，同时也是对陈云经济思想的实践注解，我们以此缅怀陈云同志，进一步深刻领会他“务实、长期规划、注重调查研究”的工作思想与“交换、比较、反复”的工作方法，以此指导我们支持内蒙古城镇化发展的业务实践。

一、今非昔比的包头市城市景观

解放初期，当第一批支边建设者来到包头的时候，这块土地的城建和园林绿化尚属一片空白，只有63株行道树的东河区旧城，街道狭窄，老屋破败，可以说是“无风三尺土，有雨一街泥”。一眼望去，黄沙遍野，朔风扑面，典型的一座塞外边陲小城。

如今的包头，已经是一座美丽的具有欧洲风情的北方园林城市，“半城楼房半城树，满街花香绿油油”，“城在林中，林在城中，人在花中”。交通网络四通八达；百里长街气魄宏大；呼得木林大街国槐葱茂，绿荫遮地；阿尔丁北大街垂柳丝丝，婀娜多姿；民族东路白杨挺拔，秀丽俊逸；赛汗塔拉城市草原绵延起伏，水草肥美；南海公园、劳动公园岸柳婆娑，轻舟荡漾；银河广场，人鹿和谐，夜色斑斓……

近年来，包头先后建成1万平方米以上的广场35个，每个广场都设置了形态各异的雕塑、喷泉、花架、流水廊，配置了多品种、多层次、立体化的乔、灌、草、花；还建成了占地750公顷的城市中草原生态园，街头景点118个，大型公园13个，建设防护林带和片林47处，绿化美化道路141条，全市绿化覆盖面积5796公顷，建成区绿化覆盖率达34.5%，人均公共绿地面积10.5平方米。

“无边花木连天碧，塞外钢城四季春”，优美的环境不仅使包头获得国人的赞誉，在国际上也有很高的知名度，近年来，包头先后获得“2001年中国人居奖”、“2002年迪拜国际改善居住环境最佳范例奖的最佳范例称号”、“2002年联合国人居奖”和“2003年全国园林绿化先进城市”。

二、包头城市规划的科学决策

包头的美得益于科学的城市规划。包头市在我国第一个五年计划中被列为国家重点建设城市，其城市规划是我国惟一由中央审批的。

我国“一五”计划是在陈云、李富春同志主持下制定的。这个计划从1951年开始酝酿，到1955年公布，先后编制过五次。其中，除了第四次以外，都由陈云同志主持。陈云当时担任政务院副总理兼中央财政经济委员会主任，主管全国财经工作，受到周恩来总理的充分信任。凡陈云同志确定了的方案，周恩来总理反对轻易变动。对陈云同志提出的一些重要经济观点，周恩来总理或予以支持和扩大宣传，或予以阐释和发挥，或予以归纳和延伸。

国家第一个五年计划的制定和修改以及重大项目的抉择，陈云同志耗费了很多心血，起到了决定性的作用。1952年8月17日至9月22日，陈云同志随周恩来总理等出访苏联，就苏联援助中国进行第一个五年计划建设等问题与苏方交换意见。1954年4月，陈云同志任中共中央编制第一个五年计划纲要草案工作小组组长。“一五”期间，以“156项工程”为中心的674个工业项目建设，以及配套项目的建设，使我国的工业布局迅速展开，为我国建立独立的比较完整的工业生产体系和国民经济体系打下了基础。当时的工业布局着重考虑以下因素：（1）资源。（2）有利于经济落后地区改变面貌。（3）军事上的需要。按照上述要求布厂，是复杂的系统工程。一个重要项目的厂址，要有几个甚至十几个方案，经过反复踏勘比较后才能确定下来。对此，陈云亲自过问，亲自下去考察厂址，并组织各有关部门共同参加，称为“联合定点选址”，取得了成功的经验。

与此相联系的是，1954年6月10日，我国召开了第一次城市工作会议，确定第一个五年计划时期，城市建设应把力量集中在重点项目所在的城市，如包头、太原等，要求市政建设把力量集中在工业区和主要工程项目的配合上面。

包头市的城市规划方案便是在此背景下编制的。国家依据包头矿藏、土地、水利资源丰富和交通条件，决定将五项重点建设工程建在包头。包括：包钢、一机厂、二机厂、一电厂和二电厂，五项工程“联合定点选址”。1954年进行城市规划，经过一年的规划，方案最终确定并报中共中央经陈云同志批发，体现出中央领导对包头市的城市规划以及未来发展的高度重视。

陈云同志“不唯上，不唯书，只唯实”的思想与“交换、比较、反复”的工作方法，在中央审批包头市城市发展规划的过程中得到了充分的体现。在规划制定过程中，经过国内主力机构与苏联专家的勘察测量、多次调查研究，多个城址多个方案的反复比较、讨论，最后确定方案。

包头市的城市规划方案是陈云同志工业布局思想的具体体现。陈云同志指出：“在全国范围内有计划地合理地布置工业生产力，是基本建设中具有长远性质和全面性质的问题，是一个带有战略意义的问题。对于这样的问题，如果不做长期打算、整体部署，只顾眼前方便，零敲碎打，是不可能解决得好的。我们在进行工业布局的时候，必须按照‘全国一盘棋的精神，使目前利益同长远利益结合起来，使局部利益同全局利益结合起来。”包头市的城市规划方案充分体现了陈云同志“务实、长期打算、全面考虑”的布局思想。

包头城市规划的规模做得比较大，对今后的发展留下了充分的余地，主要体现在居住区离工业区比较近，道路系统基本为方格网，绿地面积有45平方公里，充分体现了点、线、面的绿化。近五十年的实践证明，当初的规划是非常有远见的，基本上符合城市发展要求和包头客观实际，不仅优化了环境，而且降低了规划的成本，具有科学性、预见性和超前性。包头城市规划在包头市的发展建设中起到了重要的“龙头”作用，为包头的发展预留了充分的空间。可以说，当年老一辈革命家决策时，就已经包含了人与自然和谐发展的科学发展观思想。

三、严格执行城市规划，塑造了塞外园林城市

我国许多城市都有发展规划，但时间一长，绿地被侵占，土地用途被改变，规划走样，规划成了“鬼划”。而包头市坚持“规划是龙头、建设是基础、管理是关键”的原则，严格遵守城市规划，构造包头市独特的城市风景线。

包头市历届政府都将市政建设举措纳入城市长远规划之内，已经形成了尊重规划的执政文化与执政逻辑，“前面各届政府都没破坏规划，本届政府也承担不起破坏规划的责任”。牛玉儒市长刚一上任，就马上研究包头市城市建设规划，牛市长指出：“要跳出包头看包头，跳出包头规划包头，跳出包头建设包头，这是包头城市建设的必然选择。”目前，包头市广大市民都以包头市园林式城市环境自豪，都以包头富有气魄的城市发展空间自豪。

我国许多城市都曾面对这样的选择——缺钱、卖地、建设。市政变卖土地获取资本，搞基础设施建设；或为招商引资改变土地规划。这样的过程，往往牺牲了城市的长远发展利益。包头市也曾面对这种困境，市政建设缺少资金，投资商在用地方面也曾提出用地的苛刻条件，政府也有冲动突破城市规划框架。但在理性发展的思考下，为克服这种冲动的冲击，包头市通过立法约束保护城市规划。充分利用内蒙古自治区拥有的地方自治立法权，逐步完善包头市城市建设的法律体系，包括：《包头市园林绿化管理条例》、《包头市市政建设管理条例》、《包头市市容和环境卫生管理条例》等。

为了适应新形势的发展要求，更好指导建设。包头市从1979年开始进行了几次城市总体规划的修编。广泛邀请全国有关规划专家进行论证审议，加大对旧城区改造力度，研究规划产业布局和城市规划空间格局，对城市道路、园林绿化、市域旅游及大型农贸市场进行规划。包头市的建设在规划中取得辉煌成就。

1996年5月3日，包头发生强烈地震，在1～2天内就有几十万人搬到宽阔道路两侧和城市绿地之内，合理的规划对防灾起到显著作用。地震后在重建家园中，因有规划可循，为加快恢复建设和营造园林式环境景观建设提供了保障。

从2004年开始，由中国规划设计院与包头市规划设计院一起又开始第四次的城市总体规划修编，为将包头由生态园林城市进一步发展成为环保型工业城市，成为协调发展的区域经济中心作准备。

四、包头园林城市建设对我们的启示

我国许多城市在经济发展的过程中，无序发展，各种建设项目随意挤占规划用地，交通拥挤，建筑物繁杂排列，城市生存环境越来越压抑。然而包头园林城市的建设，欧洲风情的城市风貌，却似一颗耀眼的明珠闪烁。可以说包头市的城市规划发展，是新中国城市规划史的一个成功案例与缩影。分析包头园林城市建设的历史对我们有以下启示：

（一）城市的建设发展，一定要有长期规划

城市的建设发展，一定要在长期规划指导下进行,这是陈云同志“务实、长期规划”工作思想的体现。在1955年，陈云同志批发包头城市建设规划后的很长时间，该规划曾被认为是反面教材，遭到多方面的批判。大多数人都不理解该规划的长远意义，认为这个方案做得太长远、太超前，有此说法“包头三大怪，城市分为三大块，火车站在荒郊野外，文化宫在郊外”，等等。经过多年的发展，通过城市发展的实践，人们越来越认识到当年规划的科学性与高瞻远瞩。

（二）城市规划的制定与修编必须要科学民主决策

陈云同志在负责中国“一五”计划的方案时，充分发挥“交换、比较、反复”民主科学的决策方法，经多城址多方案比选，多次讨论，充分吸收苏联专家及各方面意见。包头市的规划也是在此背景下展开的。实践证明，当年的规划决策是科学的；同时，随着时代发展，各种条件变化，包头市也对最初的规划进行修编，每次修编都注重调查研究，采用民主决策的过程，保证了规划修编的科学性。

（三）城市规划的执行必须要用体制建设来保证

包头市城市规划是我国惟一由中央审批的城市规划。由于对城市规划的重大调整，都需按原批程序重新批准，因此中央审批的权威性，使该规划具有了“法律”的效力，使历届地方政府官员不敢越雷池一步。采用中央审批的方式，表明老一辈革命家对包头市城市建设的重视与远见卓识。在包头市建设发展的50年里（除文革期外），包头市形成了尊重规划的执政文化，并逐步完备了包头市城市建设的法律体系，使城市规划的执行进一步得到法律的保护。

包头市城市规划体现着当年陈云同志等老一辈革命家对城市规划长期坚定执行的意愿。我们要深切体会其中意味，并使之制度化。市场经济条件下，制度化最好的方法便是要通过法制与民主参与。要完备城市规划与建设的法律体系；同时“阳光是最好的良药”，要通过城市管理透明化的“阳光”政策来保证城市规划的科学性与权威性。

五、发挥开发性金融作用，支持城镇化建设

包头城市建设的成功启示我们要注重长期规划与制度建设，这与开发性金融的思想与工作方法是一致的。

城镇化建设有很大的外部性影响，必须由政府代表公众利益主导发展。由于我国转轨时期体制不完善，制度与信用的缺损，造成物质瓶颈与制度瓶颈，地方政府主导的城镇化建设陷入融资困境，制约了城镇化发展的步伐。

为打通城镇化发展的融资与制度瓶颈，国家开发银行发挥了先锋作用。在“政府热点、雪中送炭、规划先行、信用建设、融资推动”的方针指导下，通过组织增信的方法，发挥开发银行的融资优势与政府组织协调优势，充分挖掘政府在整个信用体系中的作用。

（一）开行关注中国城镇化发展进程

开行关注政府热点。城镇化是我国具有全局性意义的重大战略方针和政策趋向，是政府工作关注的热点问题，而且这一热点问题的解决也是其他热点问题的答案，例如三农问题、县域经济问题、城乡差距问题等。

（二）开行将规划先行作为融资的一个前提条件

针对目前我国规划水平和市场建设比较落后，开行将规划先行作为融资的一个前提条件。在融资前要求加强产业规划、区域规划和城市规划，包括制订制度、融资等方面的基本框架和设想。因此，规划先行不是为支持单个项目，而是推动整体效率的体现，推进了社会持续发展的制度建设。规划先行的工作方法也体现了老一辈革命家陈云同志务实与注重长期规划发展的思想。

（三）开行通过制度建设推进城镇项目融资与建设

过去一说政府干预经济，就是不良贷款产生的原因，好像政府是一个多余的环节。开行通过组织增信，把融资优势与政府组织协调优势相结合，共同推进信用建设和制度建设，充分挖掘政府在整个信用体系中的作用，克服中国城镇化发展过程中的融资瓶颈。

开发银行通过多种方式对地方政府进行组织增信，如帮助政府推进城市规划，帮助地方政府搭建城镇建设的市场化融资平台，完善城镇建设主体的治理结构建设与法人建设，建立信用担保体系，引入外部会计和评级公司、公开透明运作等。通过各方面的工作，在建设市场制度形成市场的情况下及完善相应体制建设的情况下，开行通过提供不同的融资组合（例如，技援贷款解决城市规划问题，软贷款解决建设项目资本金短缺问题及现金流先低后高的问题，项目打捆解决不同项目现金流不平衡问题等），使城镇建设项目具有稳定的现金流，为项目建立长效的偿债机制，解决城建项目融资及市场形成的问题，推进中国城镇化发展的进程。在开发性金融制度建设与融资推动的过程，各地区的信用建设与制度建设都得到提高。

目前，国家开发银行在投入大量的资金支持城镇化建设。经过几年的努力，国家开发银行内蒙古分行在内蒙古城镇化建设方面投入的资金已超过50亿元，基本覆盖了内蒙古所有的地区，使内蒙古的城镇面貌随之更新，目前内蒙古的城镇化率已高出全国平均水平7个百分点。

（四）开发性金融在城镇化建设中仍有广阔的发展空间

国家开发银行通过开发性金融推进制度建设，为打通城镇化项目融资瓶颈作出了自己的努力。但我国城镇化的发展进程仍然面临许多系统性的问题，例如：我国人口基数大，城镇人口增加难；第三产业发展慢，产业结构优化难；资源限制多，城镇加速发展难；城镇人口二元结构显著，非户籍人口生活质量提高难；农民收入增长慢，城乡一体化推进难，等等。这些问题互相缠绕，必须依靠系统性的改革推动。开发性金融在这些领域有着广阔的发展空间。例如，国家开发银行正在以“规划先行”为指导，积极探索支持县域经济的各种途径。系统改革的推动，开发性金融的发展，仍需我们继续深入领会陈云同志“务实、长期规划、注重调查研究”的科学精神与“交换、比较、反复”的工作方法，推进制度建设与体制创新。