消融城乡二元结构必须深化五大改革

曹　岚

摘要：我国城乡二元结构产生的原因，与我国高度集权的计划经济体制相关，目前矛盾之所以未得到有效缓解，主要也在于体制性障碍。因此，深化城乡改革，建立合理的市场经济体制，是消融城乡二元结构的理性选择。

关键词：二元结构；体制；改革重点

中图分类号：F121文献标识码：A文章编号：1004—1605(2005)08／09—0057—03

我国城乡二元结构由来已久，与我国实行赶超型的工业发展战略紧密相关，进而又与高度集权统一的计划经济体制紧密相关。高度集中的计划经济体制，是扩大和固化城乡二元结构的关键因素。因此，进一步深化改革，加快建立消融城乡二元结构的经济体制，这是统筹城乡发展，变城乡二元结构为一元结构的最理性的选择。

一、加大财税体制改革的力度，重点是扭转重城轻乡的倾向，增加财税对农村的有效支持

农村资金紧缺，农民税费负担重，这是造成农村贫困、城乡发展差距拉大的一个重要因素，而这在很大程度上又与我国长期采用偏好城市的财税体制相关。据有关专家统计分析，我国财政对农业所支出的，其绝对值虽呈现不断增长的趋势，但占的水平，比1990年的10％约低2个百分点，比1980年的12 9／6约低4个百分点。地方财政农业支出的比重呈逐步下降的趋势，1991年为9．6％，1995年为7．9％，到2000年下降为6．6％。我国税收在城乡之间也存在悬殊的差距，2000年农村人口人均税费比率为39，6，但实际比率在5％，而城市人口税率仅为0．58％。针对这种状况，要统筹城乡发展，化解城乡二元结构矛盾，必须深化财税体制改革，从宏观上着力调整国民收入分配格局，扭转重城轻乡财政体制。考虑到我国农业生产条件落后的状况以及加入WTO对农业的冲击，必须逐步提高财政支农支出的比重，力争将这一比重由现在的8％提高到10％以上。为此，一要确保国家新增财力向农业倾斜，这是强化农业投入的一条重要措施。二要尽快出台农业投资法，将各级政府的支农行为纳入法律规范。财政投入重点，主要应考虑农业基础设施建设、农村经济结构调整、农业社会化服务体系和直接用于对农民的补贴。三要把国家新增的教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村，加大对农村的财政转移支付力度。

按城乡统筹的要求，税费改革的方向，当前除了继续降低或免除农业税外，必须做好减轻农民负担的专项治理工作，对各种乱收费、各种摊派、三提五统应全部取消。

二、加大社会保障制度改革的力度，重点是抓住主要矛盾，逐步建立适合中国国情的农村社会保障制度

实行两种不同的社会保障制度，农村社会保障水平大大低于城市，这是我国城乡二元结构的一个显著特征。从长远看，必须建立城乡统一的社会保障体制，让农民拥有国民待遇，这是改变城乡二元结构、扭转农民弱势地位的必由之路。但这不是件容易的事，不可能一蹴而就。这取决于社会各方面的认知，城乡经济发展的程度，社会分配结构的改善，国家和地方各级财政的负担能力，体制转换的进程等等，是个受多因素影响、制约的长过程，需要因地、因时制宜，分步、分阶段实施。就当前来说，农村不可能照搬城市的办法，采取城乡统一的标准、统一的模式。农村社会保障制度的改革，必须符合中国的国情。现在最紧迫的是推进农村社会养老保险制度的改革，必须符合中国的国情；现在最紧迫的是推进农村社会养老保险事业和改革完善农村合作医疗制度，这是构建农村社会保障体系的关键。

就农村养老保险而言，基本取向是实行家庭养老保险和社会养老保险相结合的体制。作为发展中国家，我国财政规模有限，财力需求与供给的矛盾比较尖锐，加之我国农村老龄人口数量庞大，国家无法包办农村养老保险。财政给予一定的资助，同时依靠农民自身及其农村集体的资金积累，是发展农村养老保险的基本途径。实行这种模式的养老保险体制也将是个渐进的过程，要贯彻财政合理资助和坚持地区有别的原则，经济发达地区可先行一步，根据各地现有条件和经济发展状况，实行不同的养老水平和筹资标准，切忌一刀切。经过努力，完全有可能构建符合国情、科学合理、规范可行的农村养老保险制度。与此同时，要加快改革和完善农村合作医疗制度，可通过多种筹资方式和管理办法，实行集体与个人共同筹集医疗卫生费用基金，按一定比例补偿农民医疗药品及预防保健费支出的农村医疗保健制度。

三、加大金融体制改革的力度，重点是全面改善农村金融服务，扩大对农村信贷的投放量

为“三农”提供良好的金融服务，是统筹城乡发展、改变城乡二元结构的重要举措。目前农村信贷资金严重外流，金融需求远远得不到满足，成为制约农村经济发展和农民收入增加的主要因素。产生这个问题的原因，主要是金融体制问题。信贷政策存在着地域歧视，信贷资金对城市投入多，农村投入少；对城市国有企业投入多，对农村乡镇企业、个体私营企业投入少。改革开放前，金融部门的农业贷款占所有贷款的比重一直维持在13 9／6左右，而1978年以后一直维持在两位数以下，1998年以来徘徊在8％左右。因此，加快金融体制改革和创新，建立适应农业和农村经济发展要求、真正为“三农”服务的农村金融体系，实属当务之急。

进一步深化金融体制改革，一是鼓励并要求加大对农村信贷资金的投放量。应对商业银行和农村信贷规模作出明确的规定，原则上要求商业银行将在农村吸收的资金，争取全额或绝大部分用于农村，支持农村及县域经济发展。人民银行应以支农再贷款的形式，将县及县以下邮政机构吸收的农村储蓄资金返还农村。二是在防范金融风险的前提下，根据农户需求，扩大农村金融服务范围，注意进行贷款品种和方式创新。三是加快农村信用社的改革步伐。改革信用社的组织模式，转换信用社的经营机制，完善法人治理结构，使农村信用社真正成为最基层的、直接面向农民和农业的金融服务组织。这是解决农村信贷难、打击农村高利贷的关键。四是建设全面推行农户小额信用贷款，简化贷款手续，提供方便农民的措施，尽可能满足农户种养业的贷款需求。

四、加大城乡劳动就业体制改革的力度，重点是打通城乡市场梗阻，建立城乡统一的劳动力市场

就业是民生之本。城乡劳动者实行平等就业，是转移农村劳动力，解决“三农”问题的核心，也是消融城乡二元结构的重要途径。长期以来，我国实行城乡不同的劳动就业体制。这种城乡分割的制度安排并未随经济体制改革和市场机制的逐步形成而发生根本变化，城乡二元分割仍然是我国现阶段劳动力市场的基本特征。可以说，这是加剧城乡发展不平衡、扩大城乡二元结构矛盾的重要原因。

十六届三中全会《决定》指出，要“逐步建立城乡统一的劳动力市场”，我们必须采取有效措施，积极推进城乡劳动就业体制改革，加快建立城乡

统一的劳动力市场。首先要全面进行户籍制度改革，这是统一劳动力市场的前提。户籍是城乡二元结构的产物，近年来各地已开始进行不同程度的户籍制度改革。事实表明，适当放开户口后并未产生消极影响。要认真总结经验，进一步放宽政策，从根本上打破城乡劳动者的身份限制，消除城乡劳动力在就业问题上的体制障碍。现在许多城市面临就业压力，对进城农民进行适当管理是必要的，城乡政府部门要坚持公正原则，同时做好城乡劳动力就业的促进工作，在就业服务、职业培训上对城乡劳动力一视同仁；用人单位对劳动力不能区别对待，在劳动时间、劳动条件、劳动保护、劳动报酬上应实行统一标准。整治恶意拖欠、克扣农民工工资的行为。要准确提供城市劳动力市场供求信息，尽可能克服农村劳动力盲目流动现象。此外，还要加强农村劳动力文化素质和职业技能培训，提高其在劳动力市场上的就业竞争力。

五、加大农村土地制度改革的力度，重点是保障农民承包土地的经营权益，大力推进土地承包营权的流转

从统筹城乡发展、改变城乡二元结构、实现城乡共同繁荣的目标看，迫切需要部分农民从土地上分离出来，进入城市从事非农产业，这样才能缓解和克服我国人多地少这个基本国情的矛盾，提高农业劳动生产准备就绪，致富农民，从根本上解决我国城乡二元结构问题。为此，深化农村土地制度的改革，创新土地运作机制势在必行。

首先，要努力推进土地承包经营权的流转。稳定和完善土地承包关系，实行30年不变，这是正确的，但在这一前提下，当前的关键是要加快推进土地承包经营权的合理流转。特别是那些进城时间长，在城镇已有稳定工作的农民，不能让其一直保持双重身份，既在城市工作和生活，又在农村占有一份土地。可实行“土地换户口”的政策，鼓励他们脱离土地，彻底改变农民身份，实现农民向市民角色的转换。当然土地承包经营权的流转，必须尊重农民对土地流转的决定权，按依法、自愿、有偿的原则进行，这样，离开土地的农民才能放心转出土地，才能有助于实现农村土地的适当规模经营。其次，必须深化农村征地制度创新。工业化、城镇化展开的过程，也就是农民土地被征用、农民离开土地的过程。从一定意义上说，这不仅是历史发展的必然，也是时代进步的需要。但目前存在着征地范围过宽、对农民补偿过低，对失地农民安置办法无法解决其后顾之忧和命运生计等问题，在一定程度上又加剧了城乡二元结构的矛盾冲突。为此，必须实行严格的土地保护制度，严格限制土地的征占，缩小征地的范围，提高征地的补偿标准，调整征地的补偿方法。公共事业用地可由政府出面征地，非公益用地可由工商企业和土地所有权主体谈判决定补偿标准和方法。提倡实行土地承包权的股份化，让农民分享收益，解除后顾之忧，行使当家作主的权利。

责任编辑：浩宇