经济性规制的放松与社会性规制的加强

史铭鑫

政府规制是指政府依据法律法规对市场活动所进行的规定和限制行为,依其调整对象通常分为经济性规制与社会性规制。经济性规制是指“在存在着自然垄断和信息偏在（不对称）问题的部门，以防止无效率的资源配置的发生和确保需要者的公平利用为主要目的，政府通过被认可和许可的各种手段，对企业的进入、退出、价格、服务的质量以及投资、财务、会计等方面的活动所进行的规制”（植草益，1992）。经济性规制的重点领域是电力、天然气、电信、交通、航空等具有自然垄断特征和信息不对称问题的产业及农业、银行业等特殊产业，表现为对产业的进入与退出，价格与工资等进行限制与约束。而社会性规制处理的主要是外部不经济和非价值物问题，“是以保障劳动者和消费者的安全、健康、卫生以及保护环境和防止灾害为目的，对物品和服务的质量以及伴随着提供他们而产生的各种活动制定一定标准，并禁止、限制特定行为的规制”（植草益，1992）。社会性规制主要包括安全性规制、健康规制和环境规制等。

从18世纪90年代开始，政府对微观经济的干预不断加强，而社会性规制是在20世纪60年代末期才逐步实施的（费尔德斯坦，2000）。在过去的20年中，规制出现了两种趋向：一是涉及卫生、安全和环境等方面的新规制出现了史无前例的高涨。二是在一些国家大规模解除对某些行业的经济规制，如航空、货运、铁路、金融市场、能源和电讯。呈现出逐渐放松经济规制，但却加强社会性规制的态势。决定政府对某一领域放松规制还是加强规制的重要依据是政府规制的成本与收益对比。

一、政府规制成本——收益的一般分析

政府规制不是免费的午餐，政府规制是有成本的，同时也会为社会带来一定的收益。对政府规制的成本与收益分析，有利于权衡政府规制的利弊得失，从而为政府决定规制的领域和力度提供理论依据。

植草益和施蒂格勒从不同角度对政府规制的成本与收益作了分析。植草益认为，政府管制必然会引起成本加大，全部政府规制成本会通过生产成本的上升，提高价格转嫁给消费者使消费者剩余减少，如果政府管制引起的成本比政府管制的收益小，则实施政府管制是有意义的。反之，这种政府管制是没有必要的。施蒂格勒则是从福利经济学的角度来分析政府管制成本与收益，以说明政府管制的必要性。他认为，如果管制成本小于消费者剩余增量与生产者剩余增量之和，则管制增加了社会福利，也就是说，管制的社会成本是负的。如果相反，一产业通过管制获得垄断，管制的社会成本就是正的。也就是说，只有当管制成本小于消费者剩余增量与生产者剩余增量时，采取某项政府管制才是有必要的，反之，就没有必要。我国学者王俊豪认为：消费者剩余与生产者剩余只是人们在心理上的感觉，很难进行定量计算，决定了上述两位外国学者的观点在现实中难以操作。他认为，可预计实施某项政府管制后，消费者支出的减少数量和生产者因效率提高而增加收益的数量的加总数以计算政府管制收益，而以政府管制立法成本和运行成本等的预计加总数以计算政府管制成本，然后，通过对比政府管制收益与成本，以决定对特定领域是否值得采取某项政府管制，如果政府管制收益大于政府管制成本，则这种管制是必要的，否则，就没有必要采取这种政府管制。

而且，由于技术进步等其他因素在不断发生变化，对政府管制需求和供给也会发生相应的变化，从而引起政府管制收益与成本的对比关系的变化，因此，从动态上对政府管制成本与收益的对比分析也是政府决定对某一领域放松管制还是加强管制的重要政策依据。

二、放松经济性规制的理论依据

从20世纪70年代至今，以美英日为代表的西方发达国家出现了一股以放松规制为特征的政府规制改革浪潮。放松规制的主要内容是在市场机制可以发挥作用的产业，完全或部分取消对规制产业的进入、价格、投资、服务等方面的各项经济性规制条款，促进新企业和原有企业以及原有企业之间的竞争，以通过竞争促进企业内部改革和技术创新，促进企业提供更多更好的产品和服务，不断降低收费水平，从而最大限度地增进社会福利。

事实上，越来越多的国家放松经济规制的原因极为复杂，集中在规制本身的问题、规制的外部环境和规制理论的重大变化三个方面。

首先，从政府规制的问题看：第一，尽管政府规制或许能够避免因放任自然垄断而可能产生的过度竞争的低效率，但同时也往往使得受规制企业内部产生诸多的低效率问题。这种企业内部的低效率既源于竞争的缺乏，又是政府规制措施本身固有的缺陷所致；第二，政府规制导致了大量规制费用的发生和官僚机构的膨胀，不可避免地令越来越多的人产生对政府规制的怀疑；第三，政府规制必然导致受规制企业的所谓寻租行为，同时在政府决策过程中也时常会出现不确定的随意性；第四，规制的滞后效应会产生社会福利损失；第五，规制抑制了创新，庇护了低效率，鼓励了价格——工资的螺旋性上升，而价格与边际成本的不一致又加剧了资源的错误配置，推动了以成本扩张、浪费为主的竞争。因此，要求政府放松管制的呼声越来越高。

其次，从规制的外部环境的变化看：第一，20世纪70年代石油危机以后西方国家经济增长率下降，财政赤字扩大，因此各国力求削弱行政开支，实现“小政府”目标，为把无效率的企业和产业搞活，通过民营化和引入竞争机制提高其效率；第二，20世纪70年代以后，以信息技术为代表的技术革命的兴起以及由此导致的经济管理业务中系统技术的普遍运用，使得许多受规制产业的性质发生了巨大变化，并致使对其中某些产业实施规制的理论依据逐渐消失；第三，随着发达国家产业间替代竞争的加剧，部分受规制产业的发展不仅受到极大限制，而且也遇到激烈的替代竞争，即使不存在政府规制；第四，世界经济一体化、国际间经济交往的迅速发展也迫切要求放松政府规制。

再次，从规制理论的变化方面看：由于以规制理论为代表的对政府规制批判的不断深化和可竞争理论的出现，政府规制不再被认为是提高经济效率的惟一手段。其中，由鲍莫尔首倡的可竞争理论则更是成为20世纪80年代初期以来放松规制论者所高举的一面旗帜。该理论认为，对于自然垄断产业的政府规制是不必要的，竞争机制完全可以引导自然垄断产业内的资源配置达到最优水平。不仅如此，引入竞争机制的结果还可以有效地消除政府规制之下垄断企业内部所存在的一系列低效率现象。在这一理论影响下，许多国家放松了对自然垄断产业的经济规制，并收到了良好的效果。

放松规制成为市场经济国家微观政策的取向，放松规制的基本出发点是克服政府规制的无效率，提高企业或产业的灵活性和效率。主要措施有放松对工商业的经济性管制，即放松对企业的进出口及价格的管制。放松规制的主要动力是源于技术变革所带来的持久推动力。不断升级换代的信息技术，不但没有减弱多元化的社会群体对福利项目的偏爱与追求，而且给社会的利益主体带来了前所未有的获得潜在利益的机会。放松规制，使新的企业主体可以分享新的收益机会，有利于促进信息技术向现实生产力的转化，使整个社会迅速从信息技术革命中获取了巨大的利益。

三、加强社会性规制的理论依据

对社会性规制的专门研究始于20世纪70年代，与经济性规制相比较，它是一个较新的研究领域，社会性规制的动因源于外部性理论和信息不对称理论。

外部性问题是由马歇尔在其《经济学原理》中首先提出的（当时被称为“外部经济”），后来，庇古在其《福利经济学》中对之加以充实和完善，最终形成外部性理论。外部性是指一定的经济行为对外部的影响，造成私人成本与社会成本、私人收益与社会收益相偏离的现象。根据这种偏离的不同方向，外部性可分为正外部性与负外部性。正外部性是指一种经济行为给外部造成的积极影响，使他人减少成本，增加收益。负外部性则是指一种经济行为给外部造成消极影响，导致他人成本增加，收益减少。外部性问题是普遍存在的。外部性会使市场机制失效，造成市场失灵，因而需要政府管制。正如著名经济学家米德认为：市场机制往往不能很好地解决由于个人利益与社会利益的对立所引起的重要社会问题，例如，环境污染、资源枯竭、人口爆炸等等。这些问题均有赖于政府的控制和干预行动才能得以解决。在这里，个人利益与社会利益的对立就是外部性问题。

信息不对称理论是由美国经济学家威廉姆·维克瑞和英国经济学家詹姆斯·米尔利斯分别在20世纪60年代和70年代研究的信息不对称对交易所带来的影响发展而来。信息不对称的基本特征是：有关交易的信息在交易者之间的分布是不对称的，即一方比另一方占有较多的相关信息，处于信息优势地位，而另一方则处于信息劣势地位。这种信息不对称问题是普遍存在的。由于信息不对称，在市场交易的前后可能会发生“逆向选择”和“道德风险”问题，导致市场失灵。因而要求政府利用其公共权利，对信息不对称问题实行管制。

社会规制的加强主要来自政府对环境污染和对产品质量的管制加强两个方面。对环境污染的政府管制需求和对产品质量的政府管制需求都与经济发展水平密切相关。根据经济发展与环境污染的阶段性理论，随着经济的发展，环境污染会日趋严重。环境污染的现实与潜在危害会随着经济活动量的增加而增加，这就更加要求政府加强对环境污染的有效管制。而随着生产力的发展，经济发展水平不断提高，市场竞争不断加剧，优胜劣汰法则就有可能使一些企业粗制滥造，甚至生产假冒伪劣产品欺骗消费者。由于市场机制本身难以单独解决这些问题，这就要求政府加强对产品质量的规制，以保护公平竞争，保护消费者利益，保证社会经济的可持续发展。

在我国，政府规制还很不规范，由于规制主体、规制对象和规制作用的市场基础的差异，在经济规制方面，规制不到位与规制越位并存，主要表现在进入管制过严和对竞争性管制不到位，该规制的地方没有规制，带来企业不正当竞争的机会，不该规制的地方又管理过多，限制企业竞争，带来垄断权力的滥用。对此，我国应顺应世界发展潮流，实行以放松经济性规制为主要导向的政府规制体制改革。当前重要的是尽快规范我国政府规制，充分发挥政府弥补市场缺陷，解决市场失灵问题的作用，特别是在那些市场机制无法施展作用的领域，通过政府对经济的积极干预，克服经济规制的低效，给企业创造公平的竞争环境和竞争秩序，创造一个良性运转的市场机制的制度环境，及时矫正经济运行的轨迹，促进社会福利的增长。当然，借鉴国外经验，也应当强化社会性规制，保证我国经济的持续增长以及社会的可持续发展。

（作者单位：沈阳大学经济学院）