从业人员健康证明应属行政行为

周　跃

根据《食品卫生法》、《公共场所卫生管理条例》等法律法规的规定，从事相关行业的从业人员必须经健康体检合格，取得健康证明后方可上岗操作。卫生防病和医疗机构体制改革后，由于健康体检和发放健康证明带来的部门利益，部分基层县市的疾病预防控制中心、卫生监督所以及乡镇医院等部门和单位争相开展从业人员健康体检和发放健康证明，造成健康证明发放工作违规和混乱，这样既影响了行政效率，降低了健康检查的质量，又损害了政府形象。其根源在于从业人员健康证明是否属于行政许可的范畴一直未作明确规定，使其性质不明，部门职责不清。对此，笔者认为从业人员健康证明具备行政许可的特征和要件，应属于行政许可事项，其理由如下：

1从业人员的健康证明依法设定和依法实施

《行政许可法》第四条规定：设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。显然，从业人员健康证明是依法设定和依法实施的。《食品卫生法》第二十六条就规定食品生产经营人员每年必须进行健康检查；新参加工作和临时参加工作的食品生产经营人员必须进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作。《公共场所卫生管理条例》第七条、《生活饮用水卫生管理办法》第十一条等也都有相应的规定。从业人员在法定的时限内通过规定的检查项目后方可取得健康证明，才能参加工作。国家卫生部《预防性健康检查管理办法》第十四条规定：卫生监督机构根据健康检查的结果，对预防性健康检查合格者签发健康合格证明……。以上法律、法规和部门规章确定了签发健康证明的实施机关是卫生监督机构；规定了实施的对象是食品从业人员、生活饮用水的制、供水人员和公共场所直接与顾客接触的服务人员等；限定了实施健康证明的条件是不得患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道传染病(包括病原携带者)，活动性肺结核，化脓性或者渗出性皮肤病以及其他有碍食品卫生的疾病。因此，从业人员的健康证明符合行政许可的一项最重要的基本原则：许可法定和依法许可原则^[1]。

2签发从业人员健康证明是一种行政行为

行政行为是指行政主体为实现国家行政管理目的，行使行政职权和履行行政职责所实施的一切具有法律意义、产生法律效果的行为^[2]。签发从业人员健康证明的行为应是以卫生监督机构作为行政主体，行使《食品卫生法》《公共场所卫生管理条例》等法律法规所赋予的行政职权，依法对相对人的申请领取健康证明的条件进行审查，对符合条件的申请人予以签发，允许一部分符合法定条件并具备资格的相对人从事特定活动。对未取得健康合格证明从业的违法行为予以行政处罚。因此，卫生监督机构签发从业人员健康证明的行为就具备了行政行为的主体上的特征、法律属性上的特征和在法律后果上的特征^[3]。

从业人员健康证明是卫生监督管理的重要手段之一，其行为并非自健康证明签发后就自然终止，一签了事。卫生监督机构必须在健康证明的一年有效期内履行依法监管的义务和责任，对从业人员的健康状况进行动态观察，只要发现从业人员的健康状况不符合法律法规的要求，即可经由一定的程序注销其健康合格证明。符合动态行政行为的特征^[4]。

3从业人员健康证明符合行政许可的设定条件

《行政许可法》第十二条规定：下列事项可以设定行政许可：直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；……众所周知，患有痢疾、伤寒等卫生法律法规所列的传染病的食品从业人员、制水供水人员以及公共场所的服务人员携带并不断排出病原体，可以通过他们的生产经营活动污染食物和水，或通过直接接触顾客等途径将疾病传染给消费者，造成食物中毒等食源性疾患和传染病的传播，危害顾客的健康，甚至危及社会的稳定。无论是历史上著名的伤寒玛丽^[5]还是最近发生的重大食物中毒都足以证明从业人员的健康证明涉及“抑制公益上的危险或影响维持秩序的要素”^[6]。所以从业人员健康证明具备作为行政许可事项的设定条件。基于从业人员健康证明的法定性和强制性，此事项既不能通过公民、法人或者其他组织自主决定，也不能通过市场竞争调节或者行业组织、中介机构自律管理来解决；由于无健康证明从业行为的社会危害性，更不可以待食物中毒或传染病暴发等社会危害发生后才对从业人员的健康状况进行事后监督和管理。由此看来，从业人员健康证明设定为行政许可事项是十分必要的。

4签发从业人员健康证明是依申请的行政行为

《行政许可法》规定了行政许可必须“根据公民、法人或者其他组织的申请”进行。从业人员获取健康证明的过程首先要有从事相关职业的主观愿望和动机。健康证明的启动过程是从事相关行业的从业人员主动要求和申请的过程。如果相对人不从事法律法规规定需要领取健康证明的职业，没有领取健康证明的要求，即使相对人符合领取健康证明的条件，卫生监督机构也是不可能主动地签发健康证明给他的。签发健康证明无疑应归入“依申请并经审查而批准的一种授益行政行为”的范畴。

5签发从业人员健康证明是—种有限设禁和解禁和行政行为

前已述及，在《食品卫生法》、《公共场所卫生管理条例》等法律法规中都明确规定，从事相关职业必须取得健康证明，方可上岗操作。即对一般人要从事食品、供水及公共服务等特定活动是设禁的，没有健康证明的人员是不可以参加接触直接入口食品、制供水和与顾客直接接触的服务工作的。如果没有取得健康证明从事上述工作，就是一种违法行为，就要负担相应的责任并将被依法查处。对依法已取得健康证明从事相关工作的相对人，相关法律法规又是开禁的，准予其从事特定活动。

6从业人员健康证明具备法律效力

从业人员健康证明的法律效力通过两个方面来体现：首先是健康证明具备证明力，可以证明持有者的权利能力，即健康证明的持有者具有从事国家所赋予的某种活动的权利，它起到了证明文书的作用，而无须再通过其它方式证明；从业人员健康证明是国家对持有者从事相关活动的行为能力的认可的证明。如卫生监督机构对要从事食品工作的从业人员健康检查合格者所发予的健康证，可以证明该从业人员有从事食品工作的行为能力^[7]。另外，健康证明具备确定力^[8]，一经颁发，在法定的时间和空间内即具任何人都不得随意变更的效力，如要撤销、变更或宣布无效，非经法定程序进行不可。

综上所述，从业人员健康证明无论是其设定和实施，还是其实施主体和法律后果，都具备行政许可的特征和本质。因此，从业人员健康证明应属于行政许可。建议有权部门尽快修改和完善有关规章，明确责任主体，规范发放从业人员健康证明的行政行为。

参考文献

1、6姜明安．行政许可法条文精释与案例解析[M]．北京人民法院出版社，

2003：40．

2、3王连昌．行政法学[M]．修订版．北京中国政法大学出版杜，1997：120--121．

4顾爱平，黄吉明，滕天云等．行政许可法国家公务员读本[M]．南京，2003：17．

5杨海伦．“伤寒玛丽”被隔离20多年．环球时报，2003－05-26

http：//www．snweb．com．cn/gb/gnd/2003/0526/k0526001．htm．

7、8朱宝铎，李天琨．卫生监督学[M]．

北京：人民卫生出版社 ，1997：158--159．

责任编辑刘颖