坚持以人为本 促进人的全面发展

刘宇南

经济社会发展和全面建设小康社会的最终目的，是促进人的全面发展。人的全面发展又是经济社会赖以长期发展并取得成功的先决条件。促进人的全面发展，是当前我国宏观发展战略中的重大课题。

一、问题和挑战

（一）较低素质的人力资源成为人口压力

我国人力资源极其丰富，预计2004年末总人口将突破13亿，而且受人口惯性规律的作用，今后相当长一个时期，人口总量仍将以年均800—1000万的速度持续增长。测算表明，按目前的增长趋势，到2010年我国人口约为13.6亿；2020年14.3亿；最高峰值可能出现在30年代中期，预计达到14.5亿。然而，目前我国人口平均受教育年限约8年，仅相当于美国20世纪20年代的水平，15岁及15岁以上文盲、半文盲人口达8500多万，占总人口的6.7％。农村劳动力受教育程度40％低于小学，48％低于初中。残疾人口约6000万，每年出生先天残疾儿童80—120万。普通人群正面临传染病和慢性非传染病的双重挑战。性病、结核病、血吸虫病重新抬头并有蔓延之势，全国乙肝病人和病毒携带者达1.2亿，占世界总数的1/3。全球新发30余种传染病已有半数在我国发现。数量庞大而素质不高的国民群体，造成我国是人力资源大国而非人力资源强国的基本事实，并在经济不发达的条件下，构成了发展中的巨大压力。

（二）城乡就业不充分，相当一部分人没有获得公平参与经济发展的机会

“十五”期间，城镇每年新增劳动力约1000万人，加上国有和集体企业下岗职工、城镇登记失业人员，每年需要就业的劳动力约2400万人；每年新增就业岗位加上补充自然减员因素可提供1000万左右就业岗位，城镇劳动力年度供大于求1400万人左右。目前，农村劳动力约4.8亿人，除已转移到乡镇企业和进城务工的部分，从事农林牧渔业的还有约3.2亿人，至少有1亿多人需要转移出来。预测表明，我国劳动年龄人口增长的高峰期将一直持续到2020年之后。到2020年，劳动年龄人口将增长到9.4亿左右。这就是说，在未来十几年间，我国将在克服现有农村隐性失业人口、城市失业人口和下岗人口就业问题的基础上，还得为新增加的数以亿计的劳动力创造就业机会，包袱极其沉重。

（三）收入分配不合理，相当一部分人没有分享经济增长的成果

较为突出的问题是，部分社会成员之间收入差距过大，农民和城镇部分居民收入增长缓慢，国有单位之间收入差距过大和内部严重平均主义并存，部分垄断行业收入分配失控，职工工资外收入过多过滥，职务消费缺乏制约，个人收入透明度不够，政府调节收入的力度不足。据统计局测算，反映全国居民收入差距的基尼系数由1988年的0.341扩大为2002年的0.4以上；反映城镇和乡村内部居民收入差距的基尼系数分别由1978年的0.16和0.212扩大为2002年的0.313和0.371。收入差距拉大导致城乡弱势人群生活困难。目前，全国农村还有2900万贫困人口尚未解决温饱问题（以家庭人均收入637元为标准），这部分农村人口抵御自然灾害和其他灾害的能力十分薄弱，即使短期脱贫，因灾返贫、因病返贫的可能性较大。城市有2200多万贫困人口依靠最低生活保障生活，70％以上的贫困家庭负担不起子女的学杂费，只能勉强维持最低的食物费用，生活十分艰难。收入不稳和分配不公问题，潜伏着巨大的社会风险。

（四）突发公共事件频发，社会安全隐患日益加大

在经济发展加快的同时，人向自然的索取越来越多，导致环境破坏、资源约束加剧，打破了人与自然之间的平衡与和谐，人类日益遭受自然灾害的危害。社会转型过程中，道德约束的削弱和社会行为方式的改变，导致许多传染病死灰复燃，艾滋病、性病等加快传播，非典等新型传染病爆发，使人类健康安全面临挑战。社会分化加快和社会管理的滞后，加剧利益分配失衡，犯罪率上升，严重生产安全事故、群体性滋事等突发公共事件频繁发生，使社会矛盾趋于普遍和激化。这些因素正在极大地威胁人类的生活和生命安全。

二、原因剖析

（一）发展阶段原因及体制性因素

具体地看，国民素质低下主要是我国教育、卫生、文化等公共服务事业落后所致，同时由于我国长期形成的城乡二元结构，城乡公共服务资源极不平衡，农村人口的受教育程度低和环境卫生条件差拖了总体国民素质的后腿。形成我国就业压力的根本原因，直接来自于庞大的人口和总体过剩的劳动力资源，以及我国仍处在劳动年龄人口不断上升的阶段。与此同时，在大规模的产业结构调整阶段，农业对劳动力的日益排斥、对非农部门和城镇产生越来越大的就业压力，第二产业由于新老产业交替以及资本有机构成产生失业或下岗人员，市场经济转型过程中体制性失业的矛盾等，都造成失业问题难以避免。在收入分配领域，由于改革初期我国首先实行沿海开放战略，使得沿海地区获得迅速发展，中西部发展相对较慢，不可避免地导致东中西部地区收入差距扩大。特别是与城市相比，农村劳动生产率过低，农村经济的发展更相对慢一些，城乡居民收入差距也就出现拉大的趋势。这种发展的差距是收入政策调整难以消除的。此外，劳动力市场发育不充分,城乡间、行业间、地区间缺乏统一的市场，也必然形成不公平的劳动报酬差别。对于社会安全问题凸显，许多则被归咎于发展经济和社会转型的必需代价。

（二）发展实践中指导思想上的偏差

人的发展与经济发展的内在联系被人为割裂，人的发展未在发展战略和实践上得到应有的重视。长期以来，以物为本占据着我国经济发展的指导思想核心，各级政府对GDP、财政收入及其增长速度的追求，远过于对人力资源开发、增加居民收入、提高生活质量等人的发展领域的重视。衡量政绩时，经济指标往往被当作“硬任务”，而人文指标被看做“软约束”，两者被赋予不均等的权重。对人的投资被单纯看做消费性投资，就业和收入往往被看成为经济增长的自主带动过程，人的发展完全被视作经济发展的依附和自然转化的结果。从实际情况看，改革开放以来各个时期的发展，按GDP衡量都不错，但与人相关的任务许多完成得并不理想，如居民收入的增长，始终低于GDP的增长速度；人民生活水平和质量的提高，滞后于经济的增长。教育支出和卫生支出等占GDP的比值一直偏低，与世界平均水平差距较大。特别是其中政府的财政性支出占全部支出的比例近20多年来大幅下降，与国际趋势相反。

（三）政府职能严重“错位”、“缺位”

改革开放后，政府简政放权开始退出一些“越位”领域，但在“权力退出”并不彻底、政府仍在充当经济建设主体的同时，“权力进入”领域不到位，将一些本该由政府承担责任的公共服务，也部分或全部交给了市场。由于市场机制不能有效地提供公共产品，政府的“缺位”导致了在教育、卫生等公共领域投资不足，公共卫生和农村义务教育等严重滞后。

（四）财税体制与各级政府事权严重不对称

按照逐级向下实施的财政“分灶吃饭”体制，发展教育、卫生等公益事业经费由地方各级政府财政承担。1994年分税制改革后，财税向中央集中，而地方财政相对削弱，但地方政府所承担发展公益事业的事权没有随之减少。目前看，一方面贫困地区基层县乡由于财政相当困难，负债率普遍较高，根本无力保证本地普及九年义务教育、实施初级卫生保健等基本公共服务的需要。中央转移支付政策虽然对基层政府提供基本公共服务发挥了积极作用，但支持的过程中形成了下对上的依赖，公共服务的事权逐步向中央转移。另一方面，贫困地区高素质劳动力外出务工，导致人力资本外流，不但没有给本地带来税收收入，还使地方政府认为培养劳动力的支出难以得到回报，觉得提供公共服务是负担，从而影响其履行公共服务的职能。

（五）社会管理严重滞后，社会政策指导不细致

经济政策和社会政策目标不同，前者追求效率，侧重于解决经济效益和初次分配的问题；后者要达到的是公平，主要通过各种再分配手段在合理的限度内缩小各阶层之间以及区域之间的收入差距，二者不可相互替代。实现公平目标是政府的责任，主要是通过制定社会政策和法规，保证人在发展中赋予公平的机会。事实上，转型过程中，各级政府的社会管理能力明显不足，经济政策和社会政策存在不协调，社会政策缺位和消极，导致政府治理公平问题缺乏效率，社会矛盾不能得到及时化解，形成社会不稳定的潜在危机。表现最为突出的是，全国尚无基本公共服务均等化的目标，国家对欠发达地区人力资本投资的倾斜不够，使欠发达地区难以享受主要公共服务方面与发达地区基本平等。就业与经济增长、就业与教育、城市化与社会保障等政策之间脱节，造成就业与经济增长难以形成相互促进的机制，过高的劳动参与率难以降低，离土农民与城市内社会服务体制和社会管理体制之间的摩擦无法消除。

三、策略选择

我国已经迈上人均国内生产总值1000美元的经济发展新台阶，开始进入走出低收入国家向中等收入国家迈进的时期。新的发展阶段必须给予人的发展特有的战略定位，并作出如下重要的策略选择：

（一）将人的发展切实纳入发展的内涵

必须转变以GDP增长为核心的发展模式，确立人的发展和人力资本开发在促进经济和社会发展中的地位，以满足人的发展需要为中心，加强教育、卫生、文化等社会事业发展，特别是推进农村社会发展进程，解决好人力资本开发中人力资源素质偏低和分布结构、开发能力不平衡的问题。

（二）制定更加科学的人口政策

加强人口战略研究，兼顾人口数量与质量、风险与负担，建立科学的人口发展指标体系，以及国家人口和发展综合决策支持系统。继续实行计划生育的基本国策，稳定低生育水平，保证育龄人口享有基本的生殖保健服务，控制人口数量，提高出生人口素质。创新计划生育工作思路和机制，加强流动人口计划生育，推进西部地区“少生快富”工程试点。

（三）实行更加积极的就业政策

重视建立促进就业与经济增长有机结合、相互促进的经济增长模式。在一定时期内应实行就业导向的增长策略，将创造更多就业机会和新增就业人口规模作为各级政府的首要目标，使劳动者利益适度优先于资本利益。为劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的就业机制的建立创造制度和政策环境。

（四）实行更加公平的收入分配政策

强化政府对收入分配的调节，完善按劳分配为主，劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与市场分配的制度，保障劳动者获取与其付出的劳动相适应的收入和分享成果的权利。以共同富裕为目标，扩大中等收入者比重，提高低收入者收入水平，调节过高收入，取缔非法收入。坚持效率优先，兼顾公平。初次分配的重点是完善市场平等竞争的机制，反对以不正当手段牟取利益。再分配的重点是调整政府资金的分配与投入政策，加强对高收入的税收调节，保障低收入群体的基本生活。

（五）健全并公平地分配公共服务

政府要坚决退出凡是市场能够提供服务和进行自我调节的领域，集中人财物力投入必须由政府维护公平的义务教育、公共卫生、人口与计划生育、弱势群体保护、基层文化、公共安全和危机管理等重要领域。完善公共财政政策，建立起公共服务事业投资稳步增长机制，通过设立专项资金、财政贴息、国内外优惠贷款等措施支持公共服务项目，并根据需要和效益最大化确定支持供方还是需方，使基本公共服务能公平地惠及更多的穷人，特别是贫困地区的农村人口。放宽市场准入，凡法律法规未禁止的公共服务领域，鼓励和引导社会资金投资或参与。加速解决不同级次政府公共服务职责不清、不合理重复配置资源的问题，以公共服务的受益范围等为原则标准，全国性的公共产品由中央政府提供，区域性的公共产品由地方政府提供。逐步强化公共服务属地化管理，特别是由基层政府管理。按财权与事权相对称的原则，完善政府间公共财政转移支付制度，提高转移支付资金的效益，避免过多的资金用于养机构、养人。创新政府公共服务的提供方式，摆脱所有公共服务都由政府直接生产提供的模式，以效率和效益最优为准绳，通过采取直接生产、民间采购和市场监管等不同的方式保证公共服务的提供，改善政府管理与干预的效率和有效性。

（六）完善社会管理和实施有效的社会政策

强化政府社会管理职能，实现公共事业管理体制从政府控制到社会选择的重构。强化社会政策作用，政府通过制定社会政策和法规依法管理和规范社会组织、社会事务，化解社会矛盾，调节收入分配，降低危机风险，维护社会公正、社会秩序和社会稳定。强化风险防范意识，加快建立突发公共事件应急处理机制，以及重大决策和项目审批社会影响评估制度，积极鼓励和引导各种社会力量参与社会管理和社会服务。（作者单位：国家发展改革委社会发展司）