民族区域自治制度法制化的光辉历程

敖俊德

《中华人民共和国民族区域自治法》1984年颁实施，到今年已经20周年了。在纪念民族区域自治法颁布20周年的时候，回顾这部法律颁布和实施20年的光辉历程，对于今后进一步全面实施民族区域自治法，进一步坚持和完善民族区域自治制度，无疑具有重要的意义。

一、 关于民族区域自治法的制定

民族区域自治法1984年5月31日颁布，自同年10月1日起施行。它由序言和正文七章67条组成。它是新时期在发展社会主义民主、健全社会主义法制的方针指导下，根据1982年宪法和改革开放的新形势、新情况制定的。它是民族区域自治制度的法律化、规范化。

（一） 它总结和确认了实行民族区域自治的经验

新中国成立后，党和政府在全国范围内推行了民族区域自治。它的成功实施，充分显示出这项制度的强大生命力和巨大优越性：一是有利于把国家的集中、统一与民族的自主、平等结合起来；二是有利于把党和国家的大政方针与民族地区的具体特点结合起来；三是有利于把国家的富强与民族的繁荣结合起来；四是有利于把各民族人民热爱祖国的感情与热爱自己民族的感情结合起来。总之，“在统一的国家内实行民族区域自治，既能保障各少数民族的合法的权利和利益，加速各少数民族地区经济和文化的发展，又能抵御外来的侵略和颠覆，保障整个国家的独立和繁荣。”民族区域自治的成功实施的实践，还积累了宝贵的经验。民族区域自治制度的创立者，毛主席、周总理和李维汉、乌兰夫等老一辈无产阶级革命家对此都作过概括和总结。这些经验集中起来，主要有两条：一条是宪法规定的民族自治权利必须受到尊重；一条是自治机关的民族化必须受到重视。自治机关的民族化主要包括任用少数民族干部和使用少数民族语言文字。毛主席特别重视少数民族干部的培养和使用。1956年，毛主席强调指出：“我们说的民族自治，就是在少数民族地区要认真做到少数民族为主，汉族为辅。”他还指出：少数民族不仅要有行政干部，要出党的书记，要有军事干部、文化教育干部，还要有科学家、艺术家、工程师以及各方面的人才。

但是，民族区域自治走过的道路并非一帆风顺，在“文化大革命”以前就曾受到“左”的错误指导思想的干扰，而在十年“文化大革命”期间遭到严重破坏，给我们留下了沉痛教训。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》总结民族问题上的教训时指出：“在民族问题上，过去，特别在‘文化大革命中，我们犯过把阶级斗争扩大化的严重错误，伤害了许多少数民族干部和群众。在工作中，对少数民族自治权利尊重不够。这个教训一定要认真记取。”这里总结的教训基本上也是两条，与以往总结的经验完全对应。

民族区域自治法根据1982年宪法关于民族区域自治制度的规定，全面系统地总结了建国以后实行民族区域自治正反两方面的经验，并以国家基本法的形式将这些经验加以确认，形成法律条文，以规范的文字固定了下来。这些经验，主要写进了自治机关的组成和自治机关的自治权这两部分条文，使自治机关成为实行区域自治的民族团结各其他民族管理本民族自治地方事务的自治机关，使自治权成为从本民族地方的民族特点和地方特点出发，促进政治、经济和文化全面发展的自治权。民族区域自治法体现了“国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则”，同时规定了处理民族自治地方内民族关系的原则。因此，民族区域自治法不仅是我国实行民族区域自治制度的法律依据，而且对我国其他各项民族工作也有指导作用。

（二） 它补充和完善了民族区域自治制度

民族区域自治法在总结和确认实行民族区域自治正反两方面经验的同时，针对民族区域自治实施过程中存在的问题，作出了很多新规定，补充和完善了民族区域自治制度。例如，在行政区划方面：一是明确规定了自治州的行政地位。之所以专门规定自治州的行政地位，是因为在民族自治地方中自治区和自治县的行政地位一直很明确，分别相当于省级和县级，而自治州一般认为相当于地区级，而地区本身在法律上并不是相对独立的一级，因而在过去实际工作中曾出现过将自治州划归相邻的地区领导和合署办公的情况。有鉴于此，民族区域自治法第一次明确规定，自治州的行政地位相当于“下设区、县的市”。二是确定了民族自治地方的区域界线变动的原则和程序。针对“文化大革命”中未经法定程序将内蒙古自治区的东三盟、西三旗划归相邻的省和自治区的情况，民族区域自治法作出了专门规定：民族自治地方的区域界线一经确定，不得轻易变动；需要变动的时候，由上级国家机关的有关部门和民族自治地方的自治机关充分协商拟定，报国务院批准。这是为了使民族自治地方的区域界线保持长期相对稳定。这次又补充规定了民族自治地方撤销和合并的原则和程序，其目的是，不仅要保持民族自治地方的区域界线长期相对稳定，而且使民族自治地方本身保持长期相对稳定。又如，在经济和社会发展方面，明确规定了民族自治地方的自治机关为了加速本地方的经济和文化的发展，“根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特别政策和灵活措施。”又如，在自治机关和自治权方面，民族区域自治法规定，民族自治地方自治机关要大量培养和配备实行区域自治的民族和其他少数民族干部。自治机关有权根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。自治机关自主地安排、管理和发展本地方的经济和文化建设事业等等。这些新规定，既保证了各少数民族在本地方当家作主，又使自治机关享有广泛的自治权。

（三） 它体现了创新和改革的时代精神

首先说创新精神。作为制度和法律来说，民族区域自治制度是我国独有的最具中国特色的一项政治制度，民族区域自治法是我国独有的最具中国特色的一部法律。前者是后者的基础和内容，后者是前者的形式和保证。它们二者的创立和创制，是史无前例的创新活动。它们二者的诞生，就是创新的产物，因此无不体现着创新精神。而从民族区域自治法本身来说，也有突出的两项创新：一项创新是在体例上，写了序言。写有序言的法律在国内外都是极为重要的法律。有学者统计，世界上有三分之二的国家的宪法写有序言。在我国，除宪法写有序言外，民族区域自治法是我国第一个，在当时也是唯一一个写有序言的法律。写有序言表明，民族区域自治法不是一般的法律。还有一项创新是在序言中，宣告了自己的法律地位。序言末尾郑重宣告：“《中华人民共和国民族区域自治法》是宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。”在我国，除宪法在序言中宣告自己是国家根本大法外，民族区域自治法是我国第一个宣告自己是基本法律的法律。这表明，民族区域自治法不仅是我国极为重要的法律，而且是我国仅次于宪法的基本法律。

然后再说改革精神。民族区域自治法是在我国改革开放的新形势、新情况下制定的，因此它无不体现着改革的精神。具体表现在：一是给现行政治体制开了口子，赋予了民族自治地方自治机关以变通执行和停止执行权。民族区域自治法规定，上级国家机关的决议、决定、命令和指示（主要是政策），如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。这是对当时高度集权的政治体制的一次重大改革，是对民主集中制原则的灵活运用和有益的补充。二是给现行经济体制开了口子，把国家计划作为“指导”，不是一律作为“指令”，赋予了民族自治地方自治机关以发展经济的自主权。制定民族区域自治法时，虽然我国的改革开放已经进行了几年，但仍在实行指令性计划为主的计划经济体制。为了缓解指令性计划对民族自治地方经济发展的束缚，使民族自治地方能够因地制宜地发展经济，民族区域自治法作出了体现改革精神的规定，民族自治地方在国家计划的“指导”下，“自主地”安排本地方的基本建设项目，“自主地”管理和发展经济建设事业。这也是对当时高度集中的计划经济体制的一项重大改革。三是在文化发展方面，赋予了民族自治地方自治机关以更大的自主权。民族区域自治法规定，民族自治地方的自治机关“自主地”发展本地方的民族教育、民族文化、民族传统医药、民族传统体育以及科学技术、新闻、出版、广播、电影、电视等各项文化事业。如果说，民族自治地方的自治机关变通执行国家的法律和政策必须经过有关上级国家机关的“批准”，安排基本建设基础项目和发展经济建设事业还要接受国家计划的“指导”，那么，发展文化建设事业既不必通过“批准”，也可以不接受“指导”，自治机关完全可以“自主地”安排和发展（当然，是在宪法和法律范围内）。这些体现创新和改革精神的规定，是在实事求是的马克思主义思想路线的指导下制定的。其出发点和目的是，充分照顾民族自治地方的民族特点和地方特点，防止以往产生的“一刀切”和“自治不自治一个样”的现象，使民族自治地方能够自主地发展经济和文化。按照辩证唯物主义观点，国内外的经验也证明，越照顾民族特点和地方特点，越有利于国家的集中和统一，而不是相反。相反地，不照顾民族特点和地方特点，国家的集中和统一就受到威胁，甚至导致整个国家四分五裂。

邓小平针对“文化大革命”使民族区域自治制度遭受破坏的情况指出：“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治。”民族区域自治法的全部内容归结到一点，就是保证各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治，保障各少数民族在本地方当家作主的平等权利和自治权利。它的主要任务和目标是，促进民族自治地方的政治、经济和文化的全面发展，逐步实现各民族间事实上的平等。实现上述任务和目标的主要途径和方式是，维护国家统一和中央权威与自治机关充分行使自治权相结合，民族自治地方自力更生与国家帮助和发达地区支援相结合，保障国家利益与兼顾民族自治地方和少数民族利益相结合。

二、 关于民族区域自治法的修改

全国人大常委会关于修改民族区域自治法的决定于2001年2月28日通过后公布。这次修改，民族区域自治法的序言修改三个自然段；正文修改31条，其中删除2条，新增加9条。总条文增加7条，从原来的67条增加到74条。民族区域自治法是世纪之交在党的十五大精神和“三个代表”重要思想的指导下，根据三次修改后的宪法和西部大开发战略启动的新形势、新情况修改的。它是进一步坚持和完善民族区域自治制度的重大举措。

（一） 提高了民族区域自治制度在我国政治制度中的地位

民族区域自治法的这次修改，将序言中民族区域自治“是国家的一项重要政治制度”修改为“是国家的一项基本政治制度”。虽然只改动了两字，将“主要”换成“基本”，但是不同寻常，意义重大，极大地提高了民族区域自治制度在我国政治制度中的地位，成为基本法确认的我国三大基本政治制度之一。关于民族区域自治是国家的一项基本政治制度的表述以前早有雏形。1961年9月，李维汉在《关于民族工作中的几个问题》一文中，就指出：“民族区域自治，是我国各民族实现平等团结联合的基本政治制度，是我国的一种基本制度。”江泽民同志为核心的党的第三代领导集体，根据国内国际的新形势和新任务多次强调，要坚持和完善民族区域自治制度，还在十五大的报告中将坚持和完善民族区域自治制度，与坚持和完善人民代表大会制度和共产党领导的多党合作、政治协商制度并列，一起纳入党在社会主义初级阶段的基本纲领。1999年9月29日，江泽民同志《在中央民族工作会议暨国务院第三次全国民族团结进步表彰大会上的讲话》中郑重地指出：“民族区域自治，是国家的一项基本政治制度。”2001年2月26日，全国人大常委会会议审议民族区域自治法修正案草案时，李鹏委员长在小组会上的发言中指出，江泽民同志的这个论断是经过慎重考虑的，是经中央讨论过的。将这一重要论断写进民族区域自治法，这是国内国际形势和任务的客观需要，对于维护国家统一，加强民族团结和保持社会稳定，从而保障西部大开发战略和现代化建设顺利进行，粉碎西方敌对势力“西化”、“分化”我国的政治图谋，具有极为重要的意义。

（二） 突出了加快民族自治地方经济和社会全面发展

改革开放以来，特别是民族区域自治法颁布实施以来，民族自治地方的发展明显加快了，但是与东部发达地区还存在着相当大的差距，而且还存在着差距拉大的趋势。因此，江泽民同志指出：“现阶段，我国的民族问题，比较集中地表现在少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化的发展。”为了加快包括绝大多数民族自治地方在内的西部地区的发展，从2000年起，国务院开始实施西部大开发战略。民族区域自治法就是在西部与东部发展差距拉大，西部大开发战略开始启动的新形势、新情况下修改的。因此，适应新形势、新情况增加了很多新内容：一是突出了加大投入，加快发展。为了加快民族自治地方的发展，规定了加大财政投入、基础设施建设投入、资源开发投入、金融信贷投入、扶持民族贸易和对外贸易投入、教育和文化投入、环境保护和生态建设投入、扶贫开发投入等等。二是突出了发展必须是经济和社会的全面发展。加快民族自治地方的发展，既包括了改善农业、牧业、林业等生产条件和水利、交通、能源、通信等基础设施，发展地方经济；还包括了发展教育、科技、文化、卫生、体育等各项社会事业；还包括了计划生育、优生优育，提高各民族人口素质。三是突出了发展必须是可持续发展。人口膨胀、资源枯竭、生态环境和生活环境恶化，是全球共同面临的问题，也是我国和民族自治地方共同面临的问题。虽然发展是硬道理，但发展必须是可持续发展。为了实现可持续发展，民族区域自治法的这次修改，在继续保留“保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”规定的同时，新增加了“实现人口、资源和环境的协调发展”的规定，同时对生活环境和生态环境保护和建设又专门作出了新规定。

（三） 明确和加重了上级国家机关的职责

加快民族自治地方的发展，是民族自治地方和上级国家机关的共同任务。为了加快民族自治地方的发展，民族区域自治法的这次修改，继续强调民族自治地方要自力更生，艰苦奋斗的同时，特别加重了上级国家机关的职责。首先把“上级国家机关的领导和帮助”这一章作为修改的重点，将这一章的标题“上级国家机关的领导和帮助”修改为“上级国家机关的职责”，明确了上级国家机关对民族自治地方的领导和帮助就是它们的职责，是法定的责任和义务，必须承担和履行。其次，对这一章的条文作了重大修改和补充。这一章原来一共13条，其中7条作了修改和补充，超过了这一章条文的一半。这一次修改新增加9条，其中7条集中在这一章，这一章从13条（删除了1条）增加到19条。第三，加重上级国家机关职责的新规定不限于这一章，其他章有关条款中也有这方面的新规定。

上述规定有以下几个内容：一是保障自治机关行使自治权。例如，民族自治地方确实需要撤销、合并的，“由上级国家机关的有关部门”和民族自治地方的自治机关充分协调拟定；又如，对自治机关变通执行或停止执行上级国家机关的决议、决定、命令和指示的报告，“该上级国家机关应当在收到报告之日起60日内给予答复。”二是对民族自治地方加大资金投入和政策投入。关于加大资金投入前面所讲的几种投入已经包括。关于加大政策投入的新规定有：国家制定优惠政策，引导和鼓励国内外资金投向民族自治地方；国家制定优惠政策扶持民族自治地方发展对外经济贸易；

鼓励发展地方优势产品出口，实行优惠边境贸易政策等。三是组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展多层次、多方面的对口支援，帮助和促进民族自治地方经济和文化的发展。对口支援既是经济发达地区的义务，上级国家机关也有组织对口支援的职责。四是制定与民族区域自治法相配套的法规，在自己职权范围内，把民族区域自治法的原则规定具体化，以便于具体执行。

三、 关于民族区域自治法的贯彻实施

实施民族区域自治法是上级国家机关和民族自治地方的共同任务。民族区域自治法颁布实施20年来，在上级国家机关和民族自治地方共同努力下，民族区域自治法的实施取得了巨大的成绩。

第一，普及了民族法律常识和加强了民族法制建设。民族区域自治法颁布实施以来，在各级党委领导、人大监督、政府实施、政协协助、民委牵头、各方配合和支持下，广泛开展了学习宣传民族区域自治法活动，在全国范围内普及了民族区域自治法的基本知识，提高了广大各族干部和群众遵守和执行的法律意识和法制观念。调动了上级国家机关和民族自治地方民族立法的积极性，制定了一大批民族区域自治法的配套法规。1991年，国务院颁布了具有行政法规性的《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》。截至2003年底，全国155个民族自治地方共制定和实施了133个自治条例，336个单行条例以及67个相关法律法规的变通规定和补充规定，辖有自治州、自治县的12个省制定和实施了实施民族区域自治法的地方性法规和规章。同时，民族区域自治法配套法规的制定又带动了其他民族立法工作，制定一大批有关散居少数民族工作的法规和规章，使我国各项民族工作在一些主要方面初步做到了有法可依。

第二，进一步保障了少数民族的平等权利和自治权利。一是依照民族区域自治法的规定，经国务院批准，新建立了一大批民族自治地方。截至2003年底，全国新成立自治县54个，占目前全国155个民族自治地方的三分之一强，进一步实现了各少数民族管理本民族地方事务的权利。二是依照民族区域自治法的规定，大量培养各级各类少数民族干部，全国形成了拥有近300万人的宏大的少数民族干部队伍。他们主要分布在民族自治地方的自治机关，保证了自治机关的自治权的行使和民族自治地方各项事业的发展。他们还广泛分布在全国各地方、各部门，在各自的工作岗位上发挥着党和政府联系少数民族群众的特殊作用。

第三，促进了民族自治地方经济社会的全面发展，各族人民物质文化生活得到明显改善。民族自治地方的基础设施建设有了巨大发展，交通、通信和能源开发建设尤为突出。铁路、公路和民航已四通八达；石油、天然气、煤炭和电力在整个国民经济中发挥着越来越大的作用。农牧业生产水平有了很大提高。经济发展不断加快。20世纪80年代末以来，民族地区经济增长速度一直高于全国平均发展水平。江泽民同志1998年视察内蒙古和新疆时，明确提出要两个自治区建成下世纪我国现代化建设的两个支点，这充分肯定了两个自治区在整个国民经济中重要地位和作用。

民族自治地方各项社会事业也有长足的发展。建立了比较完整的民族教育体系。各级各类学校中少数民族学生入学率不断提高，少数民族人口文盲率大幅度降低。少数民族文艺队伍不断壮大，涌现出一大批优秀的艺术家。文艺创作空前繁荣，许多反映少数民族题材的文艺作品成为广大群众喜闻乐见的文艺精品。少数民族语言文字的出版、广播、影视事业得到空前发展，少数民族优秀传统文化、传统医药和传统体育项目得到挖掘、整理、保护和弘扬，正以崭新的姿态走向世界。

第四，平等、团结、互助的社会主义民族关系得到巩固和发展，中华民族实现了空前大团结。民族区域自治法的实施，少数民族的平等权利和自治权利得到尊重，少数民族的语言文字、风俗习惯和宗教信仰自由等权利得到尊重，民族自治地方经济社会的全面发展，这一切都为民族团结提供了坚实基础。民族自治地方首先发起的在全国范围内普遍开展的民族团结进步表彰活动，营造了民族团结友爱的社会氛围。各民族干部和群众互相尊重，互相学习，互相帮助；同呼吸，共命运，心连心，进一步增进了汉族离不开少数民族，少数民族也离不开汉族，少数民族之间也相互离不开的关系，实现了中华民族的空前大团结。这保证了我国改革开放和现代化建设的顺利进行，实现了社会和政治稳定，经济快速发展；从而粉碎了西方敌对势力“西化”、“分化”我国的政治图谋，使我们这个多民族国家经受住了国内外风浪的严峻考验。