中国的民族问题与区域自治制度

中国是一个统一的多民族国家。“统一”是前提、是框架，是政治a体制的范畴。“多民族”是基础，是内涵，是文化的范畴。这说明在我国的单一制的统一的框架中能够实现文化的多样性，充分地保护少数民族的权益。本文拟结合国外民族问题的发展现状与对策，谈谈中国的民族问题及民族区域自治制度。围绕《民族区域自治法》的修改，对如何建构民族法律体系不揣浅陋地提出自己的看法，希望得到大方之家的指正。

一、中外民族问题及其政策与法律的简略比较

民族问题是关系民族团结、国家统一的重大问题。现代世界各国多为多民族国家，存在民族问题与民族冲突。处理少数民族问题，关系到民族团结和国家统一。在处理少数民族问题上，各国因应自己的历史背景和文化传统，结合自身的民族情况，形成了各具特色的政策。相应地，许多国家形成了自己的民族法律体系。

（一）国外的民族问题及相应政策与法律

我在这里简略地介绍几个主要国家的民族问题及其政策与法律：

加拿大。加拿大移民众多，土著居民较少。在这样一个“民族马赛克”之国内，如何处理好各民族之间的关系，是一个涉及国家安定和社会发展的重要问题。根据我们的观察，加拿大民族政策上经历了从“盎格鲁化”到多元文化政策的演进过程。早期的加拿大政府曾长期推行“盎格鲁化”政策，但这种民族同化政策常常引起少数民族的反抗和抗争，民族矛盾激化。为了维护国家的统一、促进民族间的和谐，加拿大联邦政府于1971年宣布推行多元文化主义政策。内容包括：承认其他民族文化的存在；承认其他民族的贡献；反对种族歧视、民族歧视；民族平等。加拿大联邦政府制定了《加拿大人权法》、《权利和自由宪章》等，并在联邦政府和各省、市建立了“多元文化委员会”和“人权委员会”，以维护各民族的权利。然而，“尽管在法律上反对种族歧视、种族偏见，但在一部分人的心灵上还没有消除，而新一代通过多元文化教育，也许心理上的种族偏见会有所减轻，即使在一个时期里还不能完全消除”。各个方面尚有待于进一步发展。

澳大利亚。民族政策上经历了由歧视、同化政策向多元文化主义政策的转变过程。澳大利亚土著居民人口较多，作为原住民，土著居民在这片土地上曾经受到歧视，民族不平等问题较为突出。1967年，澳大利亚举行公民投票，授权联邦政府为澳大利亚土著人制定特殊法律。公投及相应法律的颁行为土著人的政治地位的根本改善提供了契机。从1973年起澳大利亚推行多元文化主义政策，从根本上改变了种族歧视政策，先后提出了人权和机会平等提案，修改了多元文化事务所法，通过了“土著人称谓法案”等。

新加坡。新加坡是一个成型的法治国家，也是一个移民国家。采取多元文化政策。要求：不给予任何民族以特殊的地位和权利；不搞权力和地域分配；实行尊重各民族及其文化的多元文化的民族平等政策，并从法律制度建设上重建一个多元的文化体系。

南非。在殖民地时期，前南非当局实行种族歧视的政策，通过了大量的种族主义法律（如臭名昭著的《种族居居住法》、《人口登记法》、《农村有色人土地法》、《有色人保留地法》、《禁止种族混婚法》、《保留地隔离法》、《工业调解法》等），实行种族隔离制度。这造成了尖锐的种族冲突。在南非新政权建立以后，尽管宣告各民族一律平等，但鉴于种族主义政策的根深蒂固，要实现真正的平等还有一段距离。

俄罗斯联邦。俄罗斯族是该国的主体民族，约占全国人口总数的82%，少数民族只占18%。俄罗斯联邦宪法第5条第4款规定：“俄罗斯联邦的所有民族主体，在同联邦国家权力机关的相互关系方面彼此平等。”同时规定，联邦主体的地位可以“经联邦及其主体的赞同加以改变”，但不能“自由地”退出联邦。但是，当代俄联邦的民族问题与民族矛盾都非常突出：表现为北高加索地区的民族纷争问题、鞑靼和车臣问题。在我看来，是因为前苏联解体的分离形态带来的后遗症——民族国家的重新统合与分离心态的重新整合。

美国。美国是一个移民国家。美国民族政策经历了一个从驱逐、隔离、歧视到多元文化的历史，集中体现在对待印第安人和黑人的政策上。正如美国著名宪法学者在以一本小册子中提到的：在美国，社会态度及法律态度因地因时而异，过去数百年美国人对不同种族的人类采取的道德和法律态度有了重大改进。但是，少数民族的人权状况到今天仍然不能令人满意，尽管美国政府每年都在公布对他国的人权报告。正如当代美国最著名的黑人社会学家、哈佛大学教授威廉·威尔逊（William J. Wilson）所指出的那样：总体而言，美国黑人在美国仍然处于二等公民的地位。从美国的民族多元文化政策来看，并非统治者最初的自愿，而是由于少数民族坚持斗争，以及民族过程的规律所决定的。

从国外解决民族问题的政策与法律来看，都强调民族平等与文化多元，强调民族政策的实践，强调国家主权范围内的民族政策。我们可以获得如下启示：

第一，国家主权是解决民族问题的前提。主权国家决不能因为少数民族强调文化特殊性而有所改变。根据我们的观察，无论是美国、俄联邦还是加拿大，统一的多民族国家中，必须强调国家主权作为前提的存在。

第二，民族政策是一个实践性非常强的政策。所有的民族政策都是在实践过程中形成的，而不是文件和“纸上”的东西。没有从一开始就完全成熟的民族政策，她始终处在不断的发展过程之中。民族政策因国情、历史条件、民族状况的不同有差异而且也应有所差异。

第三，民族区域自治是各个国家正在寻求和探索的一项解决民族问题的机制。自治的概念、内涵、类别、功能以及实现自治的途径和法律保障都存在差异，取决于统治者对民族关系的判断和对民族问题的认识。

（二）中国民族问题及其政策与法律

中国自古以来是一个多民族的统一国家，已经形成“中华民族多元一体格局”。根据地方史志，我们可以详细考察各民族的经济生产、生活文化、风俗习惯、语言文字等情况。统一的多民族国家是我们研究民族问题，探讨民族政策的历史背景。

中国民族问题的解决是通过民族区域自治制度实现的。在民族区域自治制度的框架下，民族区域自治政策代替了“以夷治夷”、“分而治之”的反动政策；民族团结和民族平等代替了民族压迫和民族歧视；社会主义法律代替了封建主和奴隶主的陈规旧例；科学的、民主的诉讼制度代替了封建迷信的“神明裁判”。它要求建立的是一种平等、团结、互助的新型社会主义民族关系，以民族团结和民族繁荣为目标。

二、民族区域自治法的完善

民族区域自治法1984年5月31日经第六届全国人民代表大会第二次会议通过，1984年10月1日开始实施。她是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律。民族区域自治法是在1982年宪法的指导下制定的，她充分体现了宪法规定的民族平等、团结、互助精神，贯彻了民族团结和民族共同繁荣的宗旨。自颁布实施以来，她对巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系，维护国家的统一和稳定，促进民族地区的经济文化等各项事业的发展，发挥了重要的作用。实践证明，民族区域自治法是具有中国特色的、合乎国情的一部好法律，深受各族人民的拥护。

然而，从历史的角度分析，不难发现，在民族区域自治法制定的时期，正值改革开放初期，受历史条件的限制而导致民族法观念较为陈旧和不够成熟。从文本的角度分析，这部民族区域自治法已经不能适应市场经济体制发展的需要，而且在自治权利的表达、非法律化语言的 问题和自治权利实施的保障机制问题上均需要改进。民族区域自治法的修改应当伴随着民族法观念的革新：由注重政治功能的民族法观念向注重经济功能的民族法观念转变；由注重产品经济标准的民族法观念向注重生产力标准的民族法观念转变；由注重民族政策向注重民族政策与民族法律并重的观念转变；由注重单纯追求自治权向“两手抓”的民族发展观转变。在观念革新的前提下，我国适应经济体制的转轨和民族事业的发展对民族区域自治法进行了修改，这些修改侧重在政治制度完善、经济体制改革和上级国家机关对民族自治地方的支持和帮助等方面的规定，修改使民族区域族自治的内容更为丰富，要求更为具体和富有操作性。比如，修改的民族区域自治法明确民族区域自治是“国家的一项基本政治制度”，并规定“继续坚持和完善”；与1999年宪法相一致，增加规定邓小平理论的指导地位、走中国特色社会主义道路、发展社会主义市场经济、加强社会主义民主与法制建设、加强社会主义精神文明建设等内容；适应经济体制改革和社会发展的要求，侧重人的素质的提高，重视资源和环境的保护。

民族区域自治法修改以后，有学者认为修改的瑕疵较为明显：违法追究机制、纷争平衡机制、事前征询机制的应付阙如，立法技术上待完善。从民族区域法的修订来看，我认为，存在两个方面的问题：一是指导思想上，民族政策与民族法律应当有一个界限。民族问题是一个具有强政策性的问题，同时在现代法治国家需要法律的贯彻和实施。政策与法律如果混同，既会使法律失去严肃性，也会使政策丧失宏观的高度指导作用。1999年，我国宪法将“依法治国”作为我国的基本治国方略，建设现代法治国家要求我们将民族问题置于一个关系到民族团结和国家统一的高度，也要求我们在国家民族政策指导下按照宪法之下一位阶基本法律的要求完善民族区域自治法。二是民族经济法制的完善，民族区域自治法的修改已经适应经济体制的转轨作出了相应的规定，必将为民族地区的经济发展和振兴提供制度支持。发展是执政兴国的第一要务，推而及之，发展是民族地区稳定与繁荣的前提。民族地区的经济发展决定着民族事业能否取得胜利。从2001年修改通过的民族区域自治法来看，关于经济方面的权利比较虚化，有待进一步完善。只有从指导思想和发展基础上对民族区域自治法进行研究和探讨，才能获得务实的建议和完善的立法。

三、我国民族法律体系建设的相关思考

民族区域自治制度是我国的基本政治制度，民族区域自治法是我国的基本法律。民族法应当也正在形成一个不断完善的法律体系，她是推进我国民族区域自治的法律基础和制度前提。关于民族法律体系建设，我认为需要在西部开发战略的宏图中，重点关照民族法律体系建构，强化民族法的执法力度，以推进民族法制建设、民族团结和共同繁荣。

（一）西部开发战略与民族法制

西部开发是我国政府借鉴国外开发欠发达地区的经验结合我国西部广大欠发达地区的实际情况制定的一项重要战略。西部大开发战略直接关系到扩大内需，促进经济增长，关系到东西部协调发展和最终实现共同富裕。毋庸讳言，西部欠发达地区多为少数民族聚居地区，这一是由历史造成的东西部巨大差距必须予以弥补。从这一意义上讲，西部地区的振兴与发展是民族地区的振兴与发展。西部开发战略的立法与民族地区的立法是相互交融的，必须互相兼顾。

西部开发面临民族问题艰巨，只有谨慎处理好民族关系、顺利解决民族问题，才能持续稳定地推进西部开发，促进西部经济发展。在东西部发展差距不断扩大的今天，如果民族风俗民情多样化问题处置不当，加之旧社会遗留问题的存在和国外敌对势力的煽动，都可能引发新的民族矛盾，带来民族纠纷，产生社会不稳定因素。由此可见，西部开发与民族区域自治是紧密联系的，必须从国家实施西部大开发战略的全局出发，充分认识民族法制建设的重要性和深入贯彻落实民族区域自治法的必要性，推动民族区域自治制度的完善和发展。在我看来，西部的问题重要是发展，解决好了发展，民族问题便迎刃而解。因此，民族法制应当考虑西部开发战略，侧重经济建设，照顾好西部地域广阔但生产力水平不高的情况，为东中西部的协调发展提供制度的保障。

（二）民族法律体系的建构

民族法律体系如何建构？在我看来，民族法律体系中目前最为紧缺的是两类法律：一是民族区域自治法的配套法律，也就是说，第二、三、四层次的法律法规。正如我国学者王允武分析认为：《民族区域自治法》的最大问题是其实施保障问题,完善《民族区域自治法》实施保障措施和实施保障机制是当务之急。但是，目前民族区域自治法的实施细则、五个自治区的自治条例一直处在酝酿过程中，各项专门法律、行政法规和细则不成体系。毋庸讳言，我国的民族法律体系还是一个粗略的框架，要进一步完善还需要广大民族学工作者和民族法学工作者的努力。二是散居少数民族的权益保护法的问题。在我国1．0846亿的少数民族人口中尚有 2700万的散居少数民族人口(占少数民族人口的25％)，如何保障这些少数民族成员的权利，是我国民族立法工作者应该关注的重要问题。1952年我国曾经发布过《政务院关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》，1979年也曾发布过《中共中央、国务院批转国家民委关于做好杂居、散居少数民族工作的报告的通知》。根据我的不完全统计，已经出台的散居少数民族权益保护法的省份如广东省、河北省、湖北省、湖南省、辽宁省、重庆市等。全国人大民族委员会从1986年开始起草《散居少数民族权益保障法》，现已数易其稿，但一直没有出台。这部法律同样是我国民族法律体系的重要组成部分，制定和完善散居少数民族权益保障法对于非民族区域自治内的杂居、散居少数民族具有重要意义。总体而言，我国的民族法律目前没有形成较为规范化、制度化的体系，这种局面亟待纠正，以建立更为完善的民族法律体系。

（三）强化民族法的贯彻与实施

古人云：“徒法不足以自行。”法律的贯彻与实施是检验法律能否应用于实践，是实践对立法的反馈。我们可以通过从实践中发现问题提取问题以便进一步完善法律。同时，只有通过法律的贯彻与实施才能将立法者的意图反映到社会生活中去，实现法律调整社会关系的功能。民族区域自治法规定的是基本原则、基本纲领，专门法律、实施细则、自治条例和单行条例具体规定各项制度。在民族法的贯彻与实施上，我以为有两点需要注意：其一，强化对民族法的执行力度。各级国家机关都应当遵守宪法、民族区域自治法及相关民族法律法规的规定，坚持“有法必依、执法必严、违法必究”，各自治机关根据民族区域自治法授予的自治权在上级国家机关指导下充分发挥领导作用，严格执法，不因政策的短期性伤害法律的严肃性和权威性。其二，大力宣传民族法制，深化民族法制观念。民族地区的严格执法的观念基础是法律的普及。在民族地区，因长期处于封建时期，各项习俗根深蒂固，短时间内难以迁除。应当适应民族特点采取因势利导的方法在民族地区开展法制宣传工作，既提高执法人员的法律素质，又增强民族地区普通公民的守法观念。

（吴大华，男，苗族，贵州民族学院院长、教授、法学博士，中国社会科学院博士后研究人员。）