中国政府管理创新：建构法治政府

刘靖华　姜宪利

中国的行政改革必须走出新模式

有的学者把当代各国的政府改革和创新划分为三种类型：调适型行政改革、转轨型行政改革以及发展型行政改革。不同国家，由于社会和政治发展的不同阶段，其公共行政面临的使命和问题各不相同。英国、新西兰、美国等西方发达国家进行的政府创新和“新公共管理”改革在性质上属于调适型的行政改革，在现有的政府制度框架内对政府流程、管理模式、管制手段和观念进行调节和改进。非洲、拉美等很多发展中国家仍然处于“国家建设”的初级阶段，这些国家面临的更为紧迫的使命是，树立强有力的政府权威和国家认同以确保国家的统一、社会的安定和经济的发展。

中国正处于社会发展的重要转型阶段。从经济发展阶段上看，中国正处于初级工业化向中级工业化进步的时期；从社会发展阶段看，中国正从农业社会向工业化社会迈进。当然，中国的发展和转型并不是均衡发生的。在国际大环境的影响下，中国在加紧实现工业化的同时，也在积极推进信息化的建设。在中国国内，城市与农村、东部与西部的经济和社会发展也处在不同的阶段。就是说，中国正在全面、协调、可持续的科学发展观和统筹发展思想指导下，创造新的发展模式。这种状况决定了中国的政府创新在总体上属于转轨型的行政改革，这个转轨的过程充满了各种复杂的因素，使之更加任重而道远。

政府的使命重大艰巨，不能效仿西方国家

中国现阶段改革转型的实际决定了政府在社会和经济活动中的重要地位。中国的历史和现实环境决定了政府作为工业化、现代化和市场经济的推动者的角色。作为一个现代化进程中的后进国家，只有通过政府的这种重要作用，才能使中国加快追赶世界先进国家的步伐。以英美为代表的西方发达国家已经具备了成熟、完善的市场经济和公民社会体系，这样的社会和经济环境允许政府的退出和公共服务的私有化。但在现阶段的中国，政府仍然需要承担培育市场体系、推动经济发展、完善社会保障、建设政治文明等一系列重大使命。这一点使现阶段中国政府的角色不能简单效仿西方发达国家。

在中国经济和社会改革转型基础上，中国政府的公共行政实际上也处在改革转型的关键时期。中国政府的改革转型的基本现实是：“既处于由统治行政向管理行政转化的历史时期，统治行政并未完全退出历史舞台，管理行政仍未完全确立；同时又面临知识经济和信息时代背景下不成熟的官僚制自身与民主和分权的矛盾”。

中国政府管理创新要承担制度化、民主化双重使命

这一基本现实决定了中国政府管理创新要承担的是制度化和民主化的双重使命。一方面，中国的政府管理创新仍然要加强中国公共行政的制度化和法治化建设。首先，中国虽然已经建立了一整套类似科层制的行政体制，但并没有实现真正的制度化管理。决策者的个人偏好和经验经常凌驾于规则与制度之上，因人设制、因人改制的现象屡屡发生。其次，政府公共权力的行使还很不规范，缺乏有效的监督。现阶段中国政府还存在行政机构设置不合理，职能重复、错位、分离等现象。政府机构设置的不合理为公共部门的趋利动机提供了机会，对某些有利可图的公共领域竞相伸手，反之就相互推诿。

另一方面，同世界各国政府一样，中国的政府管理创新也面临着世界经济全球化和信息化的挑战与机遇。在全球化和信息化浪潮当中，建立在工业化大生产基础上的现代科层制公共行政体系暴露出一系列的问题和弊端，官僚主义、机构膨胀、效率低下、非人性化弊端已经不能满足人民对于高质量公共服务和管理的要求，也不能适应人民日益提高的权利诉求。正是在这样的大环境中，西方发达国家纷纷展开了政府创新运动，力图在现有的公共管理制度框架内建设“成本更小，效率更高”的政府。现代科层制公共行政体系的弊端在当前中国的政府行政管理中也不同程度地存在。因此，中国的政府管理创新在进一步加强制度和法治建设的同时，也应当借鉴西方发达国家的经验和教训，在发展和完善现代行政体系的同时，努力规避和改进其缺陷和弊端，努力建构适应社会主义市场经济体制的中国法治政府。

《中国政府管理创新》刘靖华，姜宪利等著 中国社会科学出版社2004.4 定价：136.00元（全四册）