违宪审查还在远处

文　晔　张意轩

全国人大法工委法规审查备案室的新张，并不标志着中国违宪审查机制的启动

2004年5月，全国人大常委会法律工作委员会新设了一个工作机构——法规审查备案室。该室设立近2个月后，仍鲜为人知，没有任何官方消息通告其存在。

6月20日，“法规审查备案室”成立的消息方被媒体报出，并很快吸引了国人眼球——一些人欢呼：中国“违宪审查机制”终于启动。但是，在本刊记者采访的多位专家中却没人给出这样的评语。事实上，多数专家认为，这距离中国违宪审查制度的真正启动还很遥远。

法规审查备案室之前世今生

法规审查备案制度，对公众来说也许是个新鲜事。但是，对全国人大常委会法工委来说，对法规备案审查，自1982年已经开始。

据中国人民大学宪政与行政法治研究中心主任胡锦光介绍，我国有两个法律文件对法规备案进行了规定：一是《立法法》，规定了行政法规和地方法规备案的时间和提交备案的主体；一个是国务院的《法规规章备案程序条例》。

这些法律规定，地方性法规、自治条例、单行条例、国务院各部门制定的行政规章必须在公布后的30日内报有关部门备案，行政法规需要报全国人大常委会备案。

备案有两种意义：一是形式上的意义，接收备案的主体需要掌握和了解下级行政机关制定了哪些法规；二是实质意义，即接收备案的主体要对这些法规进行审查。审查主要包括两个方面：合法和合宪。

但胡锦光称，在实践中以前我国法规备案仅有形式上的意义，第二项工作基本上没做。建国以来，我国没有宣布过任何一个法律规章因与宪法相抵触无效。

据知，备案审查的具体做法是：法规报全国人大常委会备案后，由办公厅秘书局分送法工委下属的专门委员会进行审查。专门委员会提出审查意见后，转送有关地方人大办理。

据统计，从1993年八届人大开始到2000年6月底《立法法》实施之前，送交各专门委员会审查的法规近6300件。

虽然工作量很大，但这种审查却收效甚微。据中国政法大学宪法研究所所长、北京大学人民代表大会与议会制度研究中心主任蔡定剑统计，八届全国人大对备案法规审查了3100多件，全国共发现90多件有抵触的法规，都反馈给了地方人大。但全国人大只收到8件反馈意见；最终只有1件按全国人大内务司法委员会的意见纠正了。

劳而无功，因此在九届全国人大期间，对备案法规事先审查这一繁重工作被取消了。取而代之的是2000年《立法法》设定的被动审查原则，即通常所说的“不告不理”。

“告”又分为两种，一种是由国家机关提出的审查“要求”，一般必须审查；另一种是由单位和个人提出的审查“建议”，要经过法规审查工作机构筛选以后，决定是否送专门委员会审查。专门委员会可以审查也可以不审查。

全国人大常委会副秘书长刘镇曾在一次法制讲座上说，《立法法》实施以来，全国人大常委会一直没有收到国务院、中央军委、“两高”和各省人大常委会对哪一件法规提出进行“审查的要求”，只收到一些企事业单位和个人提出的对某些法规进行“审查的建议”。

去年5月，3位法学博士因“孙志刚案”上书全国人大常委会，意在启动违宪审查程序。但国务院随即废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，违宪审查程序也自然没有启动。

中国人民大学法学院副院长、中国宪法学会副会长韩大元对媒体表示，此后全国人大常委会收到了20多份违法违宪审查建议。但是如何确立违宪审查制度、如何启动特别调查程序都尚无先例。据了解，在《立法法》实施后的近3年时间里，没有一件备案的法规正式进入专门委员会的审查程序。

继主动审查之后，被动审查也未见实效，被动审查与主动审查相结合，成为新的选择。2003年8月，十届全国人大第八次委员长会议上修订的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》把主动审查的程序明确下来，在“有告才理”的基础上新增一条：“专门委员会对备案的法规认为需要审查的，可以提出书面的报告，经常委会办公厅、法工委研究，报秘书长同意后，进行审查。”

这一程序还规定，法律委员会和有关专门委员会审查认为法规同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常委会会议审议决定。法规审查结束后，常委会办公厅可根据需要将审查结果书面告知提出审查要求和审查建议的单位和个人。

全国人大法工委法规审查备案室的工作人员透露，该室建立的契机，就是这个《程序》。

仅一个工作机构难有作为

在蔡定剑看来，法规审查备案室的成立是加强法规备案审查工作的一个进步，但与启动违宪审查机制完全是两码事。

首先，法规审查备案室是人大法工委下面的一个工作机构，它没有撤销法律法规的权力，发现违法问题要由人大法工委提交审查意见报告，而人大常委会的惯常做法是交由地方人大常委会自行纠正。由于审查意见没有法律效力，地方人大可以考虑，也可以不考虑，法规审查备案室同样可能如以前一样陷入尴尬。

其次，该部门只有20多人，而每年通过的地方法规达1000多件，国务院法规也要报备，件件都审是不可能完成的任务。而且蔡定剑认为，光看法律条文是很难找到冲突的，法规冲突的问题要在实施中才容易暴露。对于备案法规的抽象审查，如同大海捞针，缺乏效率。

多年前，学者们呼吁在全国人大下设专门的宪法委员会，承担违宪审查的工作。不过，中国人民大学宪政与行政法治研究中心主任胡锦光认为，现在这个“法规审查备案室”和学者们呼吁的“宪法委员会”显然是两个概念。举个简单的例子，如果一个公民想保障自己的宪法权利，他显然不可能直接到法规审查备案室申诉，因为这个机构仅仅是对交来备案的法律法规进行审查。韩大元也认为，它不是一个新的机构，只是把过去相同职能的部门专门化了。从这个机构发展到宪法委员会必须引进新的机制。起码，“宪法委员会首先应该是一个权力机构”，而这是“法规审查备案室”所不具备的。

专家们比较一致的看法是，通过司法途径解决“法律打架”的问题会更有效。但这在现实中却难以实现，北京市人大常委会法工委副主任李小娟在一个论坛上说：地方性法规与法律冲突，北京市的法院判决不适用地方性法规，这在实践中行不通。在中国的体制内，法院由人大产生，向人大负责，不能超越人大的权力。

可以说，“法规审查备案室”是现有机制下解决的问题的一种尝试，但同样，它的局限性也就在所难免。

离违宪审查还有多远

蔡定剑还表示，即使有一个专门机构，我们离真正意义上的违宪审查机制仍相去甚远，因为违宪审查还缺少起码的根基——体制和程序。缺少这个根基，很难说法规审查备案室能起多大作用。“如果真的发现问题了，它能否报全国人大常委会，做出类似于撤销的建议，这还有待观察。长期以来，中国国家机构之间的关系相对平和，全国人大常委会虽然享有对法规的撤销权，但从建国以来，还没有撤销过一个。”

至于有媒体说“该室可以责令相关立法部门限期修改法规”，专家认为从法律上讲，这个新设机构不可能具备这个职能。它如何在违宪违法审查上发挥作用还有许多未知数。

正如法规审查备案室负责人对本刊记者所言：“我们还没什么可说的，很多事都没定下来。”

在法规审查备案室成立之初，一些专家就认为它由于地位所限，很难大有作为。另一些专家对这个新机构则仍抱有期待，胡锦光说，“进一步扩大职权，不但对备案法规进行审查，还要对案件进行违宪审查，是这个机构的发展前途。”

北京大学法学院王磊副教授说，违宪审查机制起步的重要标志应该是，通过一些个案确立一种可以参照的程序。如果只是从机构和人员上去着手去做这件事情，只能算是在准备阶段。

蔡定剑也认为，比成立工作机构更重要的，是全国人大常委会应公布并细化按立法规定的违宪违法审查程序，并按程序来处理公民的违宪审查建议。

“等到哪天，出了公告，宣布某个法规是违宪的，撤销了它，这才标志着违宪审查制度正式开始启动了。”王磊说。