见证美国国会（连载之三）

丁孝文

2003年11月21日，美国联邦众议员安德鲁斯在众议院提出一项决议案，支持台湾举行“公投”。安德鲁斯等人在国会到处串联，鼓动众议院审议。台湾当局如获至宝，大做文章，吹嘘“公投”得到美国国会的支持。其实，直到“公投”前夕，这个议案也没有引起多少议员的注意，更不用说审议了。过去，议员们曾提出邀请李登辉访问美国、向台湾出售先进武器、反对北京申办奥运会、支持台湾加入世界卫生组织、支持在日内瓦人权会上提出反华提案等等议案，伤害了中国人民的感情，并对中美关系形成严重干扰。那么，议案究竟价值几何?我们又应当如何看待美国国会的各利，涉华议案?

议案虽多立法少，表达意向份量轻

就像传授知识是老师的首要职样，立法是国会议员的天职。议案是立法的第一步，是法律的“草稿”，没有议案，立法就成了无米之炊。但是，不是所有的议案都能够成为法律。首先，议案包括四大类，即决议案、共同决议案、联合决议案和法案。前两种只表达国会意向(决议案表达一院意向，共同决议案表达两院意向)，通过后只能形成一种舆论或道义上的压力，没有法律约束力；后两种在木院获得通过后，还要拿到另一院审批，最后还要获得总统的首肯，才能成为法律。

决议案和共同决议案仅仅是“表达国会意向”，即使通过了，也没有法律约束力。既然没有约束力，那么这些议案有什么影响呢?打个不太恰当的比方，家里来了一位贵客，你想搞个活动为他洗尘接风，请左邻右舍一起热闹。这时，一位比较有影响、又不太喜欢你的人不高兴了，他觉得不应该给你这个面子，也不想让邻居给你捧场。于是，他就在邻里之间放出话来，说你这里不是，那里也不是，左挑骨头右挑刺，鼓动大家不要参加你的活动。他的行为可能会让你难堪，破坏你和邻里之间的关系，但邻居们听不听则是另一回事。你不能对他的挑拨无动于衷，但也不必大动干戈，最根本的还是你的为人。这位想拆你台的人好比国会，邻居好比总统。可见，对没有约束力的涉华议案，我们既要关注，但又不要高估它的影响，关键是我们把自己的工作做好。

国会议员现在每年要提出近5000个议案，而在20世纪60年代，曾达到每年6500个，真可谓多如牛毛，难怪美国许多人把议案说成“垃圾”。但是，许多议员还是把自己提出的议案当作心肝宝贝。垃圾也好，心肝也好，议案毕竟是议员参与立法、施加影响最主要的手段，也是宪法赋予议员的神圣权力。

多数议案在本院提出后就无人问津，其他议案虽然获得本院通过却在另一院夭折，在剩下不多的议案当中有约束力的只是一小部分，总统还要否决一些，最后所剩无几。据统计，最终成为法律的议案只占议案总数的5％左右。议员在国会提出议案易如反掌。议员根据议案的性质，确定议案的种类，再按固定格式写上议案内容，填上日期、提案人。众议员亲自或派助手将议案投到放在众议院议事大厅内的“议案箱”，即算正式提出。议案箱是一个红色小木盒，挂在主席台工作人员的办公桌上，开会期间工作人员每天都要开箱数次。当然，也有的议员或助手直接将议案交给会场主管议案的工作人员。参议员提议案更简单，在大会发言时表示自己要提出一项议案，即算正式提出。发完言再将案文交给现场工作人员。工作人员将按类别把案文编上号，使它成为一个完整的议案。

五花八门内容杂，互帮互助造声势

议案的内容五花八门。大到对政府大政方针的不满，小到给邮局改名；严肃到修改宪法，随便到对亲戚朋友去世表示哀悼，什么内容都可以成为议案的主题。案文长短也不一，长到有一英尺厚(4000多页)，短到只有一句话。措辞严谨到滴水不漏，马虎到张冠李戴。议案的内容不外乎五个方面。一是重大立法。涉及美同大政方针、重大利益或全国关汴的议题，比如减税、部署国家导弹防御系统。二是应对国际国内发生的事件，比如1999年美国用导弹袭击我驻南斯拉夫联盟使馆后，赫斯廷斯众议员提出一项共同决议案(国会未采取行动)，表达国会意向，要求由美国行政当局和国会向中国政府和人民表示歉意，对死难者表示哀悼。三是法律要求的事项。四是选民或议员本人关注的议题。五是国会议事的程序性问题。

国会议案多的另一个原因，就是同一个议员可以对不同议题提出议案，不同议员也可对同一议题提出议案，甚至一个议员对同一议题提出不同的议案。比如，1999年美国有人炮制厂所谓中国窃取美国核技术的谣言，国会共提出几十个议案，要求暂停或限制中美之间的科技与军事交流。

议案只能由国会议员提出。议员可以就任何议题提出议案，不受任何限制，提多少、提什么，谁也无权干涉。当然，总统和他领导的行政部门可以另辟蹊径，将草拟好的案文交给本党议员，以议员个人的名义提出来；也可以改头换面后由议员提出，亦或向国会提出立法建议。非政府组织、利益集团和普通百姓则可以向与自己关系密切或来自自己选区的议员施加影响，通过他们提出相关的议案。

议员正式提出议案前，也会做些准备工作。如果准备提出的议案有可能会使与自己关系较好的朋友、利益集团以及非政府组织不高兴，议员会事先打招呼，说明自己的难处，解释自己的立场。为了制造声势，显示自己的议案很受欢迎，有的议员也会搞串联，找志趣相投的人捧场，作为共同提案人参加议案的“联署”，有的议案有上百人联署。

议员联署议案动机不同。作为提案人，联署人首先是找议员同事给自己捧场，联署的人越多，在一定程度上表明支持的人越多；如果两党议员都来联署，则说明议案非党派主见。作为参与者，动机就复杂了。对资历老的议员和政党的领导成员来说，这是“礼贤下士”，给“年轻人”撑门面对资历浅的议员来悦，则是巴结、讨好“老同志”的好机会。联署别人的议案，也是一笔人情帐，这次我给你捧场，下次我有困难时，你得给我“回礼”；上次我在某个问题上没帮你的忙或得罪过你，这次联署算是给你“补偿”。有时，有的议员知道今后会在某个问题上需要另一个议员帮忙，就主动通过联署博取好感。

涉华议案数第一，“青睐”中国麻烦多

国会提出的涉外议案很多，尤其是涉及中国的议案更是多得惊人。近五年，国会平均每年提出80多个涉华议案，超过其他任何一个国家。国会如此“青睐”中国，提出这么多议案，决不是什么好事，因为95％以上的涉华议案都是批评、指责中国或对白宫的对华政策表示不满的，真正是为了维护中美关系、促进中美友好或支持中国改革开放的，每年只有三、四个。

国会涉华议案也是名目繁多。

有的议员手伸得很长。中国抓一个华裔间谍，他们要管，说中国侵犯人权，可美国政府若抓到一个外国间谍，国会只会责怪行政当局反间谍不力，批评白宫抓晚了；中国取缔“法轮功”邪教组织，他们也要管，说中国侵犯信仰自由，而对美国政府出动坦克和装甲车攻击大卫教大本营，国会却只字不提信仰自由。

一句话，少数议员看你不顺眼，就会提出个议案恶心恶心你。好在，国会有不少有识之士，主张发展中美关系，大多数有法律约束力的涉华议案在国会吵吵嚷嚷之后就不了了之。但没有约束力的涉华议案提交国会后，大多会获得通过，因为许多议员认为既然没有约束力，何不随大流投赞成票呢?有人说，在美国，批评中国永远不会犯错误，说几句中国的公道话却有可能招来非议。

当然，有约束力的涉华议案如果获得通过，会对中美关系造成损害。中美建交不久，国会通过可《与台湾关系法》，其内容严重干涉中国的内政，成为美国插手中国事务的法律借口，美国行政当局至今仍把这一国内法与中美三个联合公报相提并论。1999年，国会反华亲台议员又抛出旨在全面提升美台关系的《加强台湾安全法》，经过中国政府反复交涉和坚决斗争，这一可能动摇中美关系基础的议案胎死腹中。

编个议案评国会，实话实说心比心

国会议案究竟是个什么样子?一位从事美国国会研究的学者，以虚拟一个没有法律约束力的国会两院共同决议案的形式，希望国会增加对中国的了解，支持发展中美关系。这个虚拟议案是这样的：

敦促议员访华，推动中美关系

鉴于美国是世界上唯一的超级大国；

鉴于中国是一个重要国家，经济增长迅速，影响不断增大，又是仅存的几个社会主义国家之一，对亚太地区以及世界的和平、安全与繁荣有着重要影响；

鉴于许多议员没有护照，没有出过国，但他们渴望了解世界，了解中国，关心中国发生的大事小情，喜欢对中国品头论足；

鉴于有的议员历年来提出数个个批评中国的议案，并因此被中国人称为“麻烦制造者”、被批评为“无中生有”、“制造谎言”、“凭空捏造”、“不负责任”，他们在中国也小有名气，却从来没有去过中国，心里觉得很委屈；

鉴于有的议员不知道西藏在什么地方，不知道中国的火箭已将60多颗人造卫星送上太空，不知道中国人有饭吃，不知道台湾人是中国人；

鉴于多数议员想逛紫禁城，想登长城，想参观秦代兵马俑，想游桂林山水，想看敦煌壁画，想吃北京烤鸭，想喝龙井茶；

鉴于麦当劳在中国已有600多家分店，肯德基家乡鸡在中国有1Goo多家分店，星巴克咖啡也在中国大城市设立多家分店，可口可乐和百事可乐在中国的任何地方都可以喝到，议员在中国不必担心饮食问题；

众议院(步议院附议)表达国会意向；

1、敦促所有议员尽早访华；

2、议员访华将乘波音飞机、坐美制轿车，除中方接待单位正式宴请外，均吃美国饭菜并从国内备足衣服(非中国制造)；

3、议员访华一切费用由美国公司赞助，不接受中方招待，以保证议员在不受中方“盛情款待”的影响下客观地了解中国。

4、访问结束后，每位议员均提交一篇访华观感。如果因为看到的、听到的与自己原先的判断不同，或者因为担心说中国的好话而受到国人的批评，观感可以不公开发表。

这位学者又假设道，2004年的某一天，参、众两院议事厅主席台上的工作人员误将上述“议案”交给大会主持人审议并于次日付诸表决，结果以压倒多数获得通过，但仍有几张反刘票和弃权票。参议院一位老先生毫不犹豫地投了反对票，他的理由很简单，只要是中国人高兴的或对中国有利的议案，他一概反对。不过，投完票，他还是叹了一口气；这么太岁数，腿脚也不灵了，出国旅行越来越难，不过，到有五千年文明的中国去看看，确实是他一生的愿望，现在看来只能等到下辈子了。

一位总是与中国过不去的众议员也投了反对票。他不是不想访问中国，而是不敢去。

众议院一位贵夫人也投了反对票。她同情工会，认为大量物美价廉的中国商品进入美国市场，抢了美国人的饭碗，她愤愤不平，到商场买东西，只要贴有“MADE IN CHINA”(中国制造)的标签，她一概不要。为此，她还得罪了自己最疼爱的孙子；圣诞节她带孙子去买玩具，孩子看上的几件玩具都是中国生产的，她不同意买，别的玩具孙子又不喜欢，只得空手而归。

最引人注目的，还是一位参议员，他投了弃权票。表决后，他私下说，他想去中国，投赞成票怕别的议员挖苦，投反对票，又与他的心愿不符。这次，他投了弃权票，决议案也通过了，他可以心安理得地去中国，因为他可以说，是国会通过的议案让他去的。

这个议案和表决结果虽然是虚拟的，但它反映的问题和一些议员的心态却是事实。

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