城市定位与城市经营对城市竞争力的影响

仇保兴

什么是城市竞争力

著名城市史学家刘易斯·芒德福认为：“从历史上看，城市是社区权力和文化的最集中点。生活散射的各种光芒在这里全面聚集，并取得更大的社会效益和意义。城市是社会整体关系的形式和标志。……城市的生命过程在本质上不同于一般高级生物体。城市可以局部成长、部分消亡、自我更新。”在自然经济时代漫长的岁月里，城市间的竞争存亡，基本上取决于国家政治中心的转移、交通方式的改变以及战争局势的变化。而在计划经济年代，城市规模的大小、产业结构布局、人口的多寡，都是由“有形之手”中央政府计划的结果。城市的竞争力突出表现为城市首脑“跑部钱进”的意志与能力，以及中央政府根据国内外形势所制定的计划。在这长达数十年的竞争中，地处沿海的许多城市纷纷败给内地城市。

竞争无疑为市场经济的最高形式。改革开放20多年来，许多城市无可奈何的衰落而更多城市莫名其妙的兴起，已经为这个最高形式的作用作了很好的注解。随着市场机制日益成为配置资源的主要手段，昔日决定城市繁荣的“有形之手”计划及“硬通货”——矿山、工业基地等，都已经被看不见、更难以捉摸的多种因素和无形的资源所替代。

随着人类步入科学技术迅猛发展的知识经济和中国加入WTO，国家、地区、城市、企业甚至个人都迎来了全球竞争的新时期。也正是由于我国已进入城镇化快速增长期，我国与世界上其他国家的竞争或者国内地区之间的竞争成败，都将取决于城市的竞争能力。换句话说，以城市为代表的多维空间载体，正以多种复杂的方式进行着全球资源、市场、生存和发展空间与发展机会的争夺与较量。

今天的竞争力就是明天的经济实力。这两者存在因果关系但有着明显的区别。

城市竞争力是以城市发展的质量、效率和潜力来衡量城市获得外界发展机遇和加快自身发展的能力，而经济实力则是以规模、经济总量来衡量城市在经济、文化和社会发展方面的综合水平。

城市竞争力强调的是与其他城市的横向比较，是一个相对的概念；城市综合实力则主要着眼于城市本身，城市自身的纵向比较。城市竞争力的排序是动态的，是相比较而起伏的；而城市综合实力则是一组静态数据。

城市竞争力主要着眼于未来的发展，表达的是城市发展的后劲，往往是以相对指标来表达的；而城市综合实力主要描述的则是城市的状态，如当前具有的生产力水平和社会发展状况。

城市定位理论与城市竞争力

长期以来，“城市的准确定位”被认为是城市总体规划要研究的头等大事。从客观层面上把握城市发展的定位、定性、定向，这是作为城市宏观决策人首先要关注的问题。为城市寻找准确定位是提升城市竞争力的关键环节。但是，纵观当今城市定位，却存在一定的局限性，导致我们的城市竞争力下降。从“九五”期间部分城市的功能定位(见表)，就不难看出其缺陷，由于相当一部分城市追求几乎相同的目标定位，其结果是造成各个城市产业严重同构，重复建设盛行，大量企业产能过剩，区域城市之间恶性竞争，城市建设千城一面。

19个城市（见表）的定位，囿于传统定位理论的局限，虽然都把“国际化”放在首位，但由于没有充分体现各城市自身特点进行合理布局，准确定位。从而形成产业重叠，重复建设，热门行业大家都争着上，而有些能决定城市发展潜力的“独门法器”却无人问津，导致产业结构不合理，潜力没有很好挖掘，城市整体优势得不到体现，均衡协调发展也就成了一句空话，虽打“国际牌”却在国际上没有很强的竞争力和应有的知名度。

从城市定位与城市竞争力关系的经验分析，不难看出城市定位理论在当今这个时代还存在一定的局限性，这是因为城市定位理论假设城市内外环境的变化不确定性很低，城市自身的产业结构及组织结构都处于稳定的状态。在一个可以持久地有吸引高等流动资源和发展前景的环境中有利可图的准确定位，这就是定位理论追求的均衡状态。但这种所谓的准确定位所获得的城市竞争力优势持续的实践，取决于所选择的市场定位多大程度上是稳定不变的。

由于城市定位理论注重研究与城市原有主导产业、自然资源相关的外部环境，而对城市内部的因素分析仅局限于针对“定位”而展开的协调安排(这不能体现城市在后工业时代或知识经济时代本质意义上的竞争力)。因此，定位理论虽然能够明确什么样的城市定位是有利的，但由于现代城市外部环境、科学技术及产品(尤其是以自然资源为原材料的替代产品)更新变化快得让人眼花缭乱，围绕既定的产品进行市场分析往往不得要领。消费者的口味变化，朝阳行业的转移，都会使定位理论苦心经营的城市竞争力失去目标。

另外，定位理论往往以邻近的竞争对手城市为参照构思的战略，这就可能导致方向性错误。在迅速变化的环境中，对现有的城市竞争力的主要威胁，并不仅仅来自已经存在的竞争对手，而是来自于拥有崭新思维的“创业型城市”。以竞争对手为参照，忽略现代科技创新的特性，其结果是与原来的竞争对手一起被“创业型城市”的迅速崛起而取代。

城市经营与城市竞争力城市经营的内涵

城市承载着GDP的90％、全球人口的60％，而且城市是一个国家和民族对外开放的窗口、商品国际交换的平台、国家和地区竞争力的聚焦点。那种认为城市经营就是经营城市的基础设施的观点是片面的，其实城市经营的概念是很大的，城市经营的内涵至少应包含以下几方面的内容：

首先是城市经营的目标，从单纯增加政府的财力延续扩展到提高城市的竞争力。因为这两者完全是两个概念。城市竞争力反映的是城市的综合素质，理应成为城市经营的首选目标。

其次是城市经营的维度，从单一的基础设施的投融资扩展到影响城市竞争力的所有项目。因为城市竞争力是一个复杂的系统，与之相关的可能有上千个子项目，但我们可以从中找到一些主要的项目，然后进行分类。这些项目是多维度的，主要是刻画城市竞争力的诸多的子系统，所以城市经营的维度大大增加了。

第三是城市经营的范围，从城市的内部资源配置转向更大区域范围内的资源配置。也就是说城市的竞争力要在更大的空间、甚至在国际范围的比较中来培育。不能局限于城市内部与周边地区。第四是城市经营的主体，从城市政府转向政府与民众的综合体。原来一直认为城市政府是城市经营的唯一主体，但是城市是全体市民的城市，所以城市经营的主体也应该是城市的市民、企业、社会团体和各级政府。有许多领域应该让位给企业和市民去经营，政府应采取一些引导性的规划和政策，来调动各个经营主体的积极性，才能把城市经营搞好。

综上所述，城市经营就是要从小范围经营转向大范围经营、从计划经济的经营转向市场经济的经营、从区域经济的经营转向全球经济的经营、从传统经济的经营转向知识经济时代的经营，也就是说城市经营的方略发生了变化。

根据市场机制发育的阶段性和城市政府对竞争的不同适应程度，城市经营也因此可划分为三个阶段：初级阶段，仅仅着眼于如何解决城市基础设施资金短缺——属于城市公共设施“投融资体制改革式城市经营”。第二阶段，已考虑到如何提高城市自身整体的市场价值，将城市作为最大的国有资产来进行保值增值式的经营，也就是所谓的“整体资产增值式城市经营”。这两个阶段属于狭义的城市经营。第三阶段，即“广义的城市经营”，包括了影响城市竞争力的所有方面。

对城市经营一种常见的误解就是，经营过程就是将城市资源快速兑现，转变成市长即期可用的财力的过程。实际上，财力短缺对于任何城市政府来说都是永恒的难题。关键是如何以最小的公共财力来启动最多的社会资本，并使所有的城市资源的高效利用都保持在增强城市竞争力的方向上。现阶段城镇化高速发展的进程中，只有那些不断超越过去成功经营模式、不断创新城市经营方略的城市才会成为赢家。

另一种误解是：城市的生态和环境保护是与城市经营甚至城市竞争力之间必然存在着取舍的关系。这种误解所派生的“经营”手段，是设法找出现行环保法规的漏洞而加以利用，同时只将公共投资局限在生产、生活过程排放的污染物的处理上。这也是目前我国治污工程建设进程跟不上污染物排放的增长，从而造成环境污染愈演愈烈的根本原因。但广义的城市经营不仅立足于将经营的中心放在提高处理污染的效率上，而且还更多的关注控制污染的机会成本，如资源和能源的浪费、人财物的浪费和城市生态系统效能的衰退等，进而提高资源生产力(ResourceProductivity)。正是在这一层次上，城市生态保护与城市竞争力是完全一致的。

城市经营、规划调控与城市竞争力的培育

从实际情况看，城市经营、规划调控与城市竞争力之间的关系存在五个方面的问题：

1、政府的有限理性与发展机遇的不确定性。

当前，影响城市竞争力的因素和发展机遇的不确定性越来越大，主要表现在：意识变化越来越快捷，二是资源越来越虚拟化，三是信息分布越来越不均衡。

2、城市政府的投资能力与可利用资源的有限性。

有专家描述竞争力指标有30多个，但有两个指标是不可缺少的，这就是投入和效益。在城市相互竞争的过程中，谁在基础设施上先行，谁就奠定了竞争力的基础，所以每个城市都争相扩大投资力度，都希望能大量举债经营。这就要求每个地方政府在经营城市中实行有效的开源节流。怎样才能节流呢?一是政府要缩短战线，降低投资成本；二是在城市基础设施、公共品提供领域，要降低门槛，大量地让民营经济来提供。

3、经营规模与竞争活力。

竞争活力与规模经济是一对矛盾，到底孰先孰后?有人主张竞争是最主要的，有人主张规模经济是最主要的，这个被称之为“马歇尔冲突”的争论持续了40年，至今在政府直接经营的煤气、电力、自来水、公共交通、通讯、教育、卫生等领域还继续存在。要在规模与竞争之间找到一个两全其美的平衡点，就必须做好以下两方面工作：一是要对政府直接经营的城市基础设施或公共品作一些限制。要把它们分成自然垄断、准公共品生产和一般性的竞争产品，真正属于自然垄断的、纯粹的公共品是越来越少了。二是要对政府间接经营层次的国有经济实行有进有退。对自然垄断领域，国有经济要进入，对一般竞争性领域，国有经济要退出。

4、经营者的近期收益与城市可持续竞争能力

现在，经营主体出现了分散化、企业化和收益短期化趋势。短期化不仅发生在企业，而且也发生在政府。主要表现在：一是政府领导任期太短，变动过大；二是片面追求经营成本；三是经营的分散化，许多设施不配套。解决这些问题的对策：一是规划权特别是土地出让权，集中与分散应有机结合；二是在城市边缘划出若干个生态敏感区或文化遗产敏感区，对这些区域应从严进行规划审批管理。三是改善城市形象，整治道路、河道和入城口，拆除违法建筑。四是大规模的实施城市绿化。

5、经营方略的趋同性与城市资源集聚的有机性

怀着“一年一个样、三年大变样”的“雄心壮志”，各个城市的建设往往都按照一种文化模式、一套设计风格操作，这就不可能造就城市建筑风格的多样性，给人似曾相识的感觉。更重要的是破坏了城市资源集聚的有机性。如何实行资源的有机性?一是要按照知识经济时代资源的有机集聚来规划设计城市；二要保护城市的老城；三是淡化分区规划，倡导适度混合区。

综上所述，城市定位理论和城市经营都是提升城市竞争力的重要方面，二者缺一不可，而且互相作用。一个好的城市定位，有特色优势的城市定位本身就是一种出色的城市经营。所以，要提升城市的竞争力，尤其是要提升我国城市在国际上的竞争力，必须改革城市规划编制和管理思路，使城市对未来机遇捕捉能力不断提高。正如伟大的科学家巴斯德所说的“机遇垂青于有准备的头脑”那样，21世纪的经济发展机遇只会偏爱那些在城市规划建设和管理上善于创新的城市。