中国传统科层制的弊端

安树彬

科层制是一种合理化和法律化的组织制度，在理想状态中，它是一种被设计来有效执行公共政策的理性体系或组织结构。为达到这个月标，必须遵循一套特定的规则和程序，有一套清晰的管理链(权力等级)，权责通过它自上而下传递。科层机构的工作是将政策指导应用到特定的情景中，是一种使政府能够按照某种同一性和理性原则运作，并便于内部监督和控制的组织方法。

根据韦伯的论述，科层制(即现代官员的特殊运作方式)具有以下特征：1．存在着固定的通过法律或行政规则安排机关权限的原则；2．存在着职务等级和升级的原则；3．以档案或草案、常设官员、文件班子为基础；4．以深入的专业培训为前提；5．官员要投入他的整个劳动力；6.官员职务的执行要以专业化知识为规则。

现代科层制与传统科层制的最大区别是，现代科层制是社会生活普遍理性化的环境中的一部分，它与理性化的社会价值观、理性化的企业组织、理性化的法律是相辅相成的。

传统中国是传统科层制高度发达的帝国。至少在秦统一全国后就确立了中央集权的封建统治，行政管理体制(三公九卿和郡县制)具有明显的科层制特点，以后的各个朝代对此虽有变革和发展，但这套科层化的组织管理体制一直承继下来，尤其隋唐时期，中国传统科层制又加进了科举考试制度，使之更趋完备。

在传统中国，封建社会延续了两千余年，期间有许多被我们看作是现代性的某些特征，曾达到很高的水平，最明显的就是那套完全根据实绩而决定进退的传统科层制。直到 19世纪，这套科层化的管理体制依然还是效率与能力的一个典范。但到了近代，中国逐渐落后于西方，而且遭遇了数千年未有之大变局，面对西方侵略、西学传播、主要技术革新、工业经济发展、社会结构的变化和国际范围之激烈竞争，传统科层制之不足日益暴露，远不能适应新形势，并不断遭到侵蚀，最终，复杂多变而又严酷的现实迫使近代中国政府对传统科层制进行大刀阔斧的改革，经过清末民初的变革，传统科层制基本崩溃并初步转向现代科层制。

大体而论，科层制包括三个门类：其一是官职、官品、官禄的确定；其二是官吏权责的分化；其三是官吏任用的程序。从表面上看，第一点似甚简单，分类按级规定即可，其实传统科层体制的设官分职，依等定酬，除须斟酌实际情况、权衡损益外，创制者皆把他或他们的主观意图置于其中，例如许多新官职的设置都是为了大权独揽。再如俸禄制的差别，除依据等第外，重宗室贵族而薄一般官员，重高官而薄小吏，厚京官而薄外放，殆皆成为一般通则。用意所在，是昭然若揭的。

关于官吏权责分化，秦设三公，汉武帝觉得三公权力太大，怕太阿倒持，于是把信心缩小到朝夕共处的内臣。延及光武之世，对宰相崇以虚名，将政事悉委之于尚书，所谓“事归台阁，三公论道”而已。到隋唐，中书、门下及尚书三者为相职，明代废丞相分权六部，清代设军机处作为皇帝的机要班子。而且在清代，很多情况下官署不止任命一个主管大臣，实行满汉复职制，从而导致官职职责不清。在内阁有4－6名内阁大学士，军机大臣的人数在4－8名之间，而六部每部有2个尚书，4个侍郎，这些官员都是堂官，有上书皇帝的权力，互相不存在严格的统属和被统属关系。如此多头牵制的局面，必然增加工作的难度。当每个官署有多个主管官员时，他们中间就谁也不愿负责，每个人都力图把责任推给别人，在中国历史上，政府历来在许多官署中任命两个以上的主管大臣，这样做无疑是为了防止大臣专权而威胁帝权。出于同样的目的，清朝的省级地方总督、巡抚、布政使、按察使也以此种方式互相牵制，使之互相约束而不致让地方大权集中于一个官员手中。以上这些可以看出，在管理权责分划上，国家行政大权愈来愈集中到帝王及其亲信手中。官吏权责的分划，仔细考察起来，无非是专制君主及揽权者们弄权斗法的结果。而这是制约传统科层制之效率的重要因素。

其三，关于官吏的任用，官吏的选任在传统科层制中占有极其重要的地位，并且直接影响到官吏的执掌和权责。科举制是隋唐至明清时期最重要的选拔官吏的制度，经过一千多年的发展而不断完善，这种通过考试选拔官吏的制度，其初期有助于选拔精英人才和进行有效的政治管理，具有能人政洽的色彩，又因为即使平民身份也可以通过科举考试求取功名，改变身份等级，晋升官僚阶层，这就为国家和社会资源的互动创造了条件，提供了政治上社会流动的可能性，使官僚政治获得极大弹性，形成具有开放色彩的政治体系，有助于缓和社会紧张局面。但是到了明清，随着皇权专制思想的发展，科举制度弊端丛生，考试内容主要是官方认可的讲述儒家伦理道德的四书五经，实行八股取士，应考人员只需死记硬背儒家经典及官方指定的注释，不允许自由：阐释发挥，考察的仅仅是记诵之学和书写能力，结果导致选拔的官员，在多数情况下都是呆板、因袭、没有创造性思维才能的人，再加科举与教育的结合，几乎所有中国读书人都是为了科举考试，这严重束缚了知识分子的思想。

对于科层制不利的是，通过科举考试的官员缺乏专业知识培训、行政管理才能和技巧。官员接受的是儒家伦理道德教育，儒家教育的。目标和社会评价标准不是专业人才，而是有文化教养的人。有文化教养的人被打上统治结构和属于统治阶层烙印的教育理想，统治者阶层的资格建立在更多的拥有文化品格的基础上，不是建立在专业知识之上。

除了作为主要选官途径的科举制外，清代选官制度的另一重要制度是捐纳制度。捐纳指卖宵鬻爵，它通常由政府条订事例，定出价格，公开出售，并成为制度，这就是捐纳制、度。清代广开捐例始于康雍乾三朝。考察清、代捐纳制度的全过程，我们会发现，它对晚清社会的政治、经济、洋务新政所起的促进作用远远不及它对中国社会带来的严重危害。捐纳制度造成了冗官冗员激增，贪污腐化泛滥，大大败坏了吏治，是对纯粹类型的官僚体制组织方法的一种背叛。

此外，高级文职官员并不熟悉政府的日常工作，这些工作实际上都是经员司胥吏之手处理。官府公文的格式都有复杂的规定，每个官署都有自己单独的一套簿籍。耐高级官员来说，由于他们在一个职位上最多不过三五年，所以就不可能掌握这些规章制度。结果，他们只能依赖年复一年在此工作的胥吏，这些胥吏的地位很低，他们大都得不到固定薪金，当人们在诉讼和缴税过程中与这些胥吏发生关系时，后者就要向他们收费以维持生计。由于胥吏索取无度，这种费用就成为一种贿赂，百姓深受官府胥吏勒索之苦。从以上可以看出，胥吏制度的弊端也是制约传统科层制正常运行的重要因素。

以上为传统科层制的状况和存在弊端。到了晚清，随着中国沦为半殖民地半封建社会，这些弊端进一步加深，严重制约着中国近代化的发展，同时也制约着自身的有效运转和向现代科层制的转化。到了清末，随着民族危机、社会危机空前加剧，连清朝统治集团，也意识到传统科层制到了非改不可的地步。