从委任到选任：校长任免制度的重大变革

陈平

每年暑假，总会有一些校长变动岗位，而且校长的调动、任免显得很神秘。产生这一现象的原因就是我们所熟悉的干部任免制度——委任制。

一

委任制在校长的任免中有其优越性：便于上级政府或部门制定的政策及时有效地得到贯彻;权力集中，便于统一管理，对校长有较强的控制力;有利于不同地区的学校领导进行交流调剂，便于薄弱学校的改造;程序简单，选择校长的直接成本较低，等等。但随着时代的发展和政治体制改革的深入，特别是现代学校制度的建设，对校长的职业化和专业化的呼声日益高涨，过去以委任为主的校长任免制度已暴露出许多问题。

委任制产生的问题之一：容易在校长中产生“官本位"思想，学校同政府之间的关系难以理顺，职责不明。由于校长是上级政府部门委任，带有浓厚的行政色彩，校长们是带着上级领导的使命及嘱托来到学校的，是上级政府的代言人，上级是否满意将极大地影响校长的工作热情及态度。“官本位”思想使校长在学校管理及处理与教师的关系时，常常会用行政管理的方式。校长委任制使学校同政府的关系难以理顺，经委任的校长应该算是一个官员，但学校显然不是一个行政机构，校长的角色及学校的性质显得有些尴尬，常常使学校与政府之间的关系职责不清，在有些问题上政府会有不作为的现象，如经费筹集，公办学校应完全由政府帮助解决，而现实情况是，许多学校如仅靠财政拨款，将无法正常运转，这是学校出现乱收费现象的一个原因。在另一些问题上，政府又有过度干预学校事务或侵权等现象出现，影响了学校的正常教学秩序，如政府随意一个电话就可让上百名学生停课去参加一个庆典活动或一个欢迎仪式等。

委任制产生的问题之二：校长缺少实质性的权力制衡，易出现专权或滋生腐败。虽然从总体而言学校的腐败问题要远少于其他行业，但由于校长处在“上面够不着，下面不敢言，自己管不住”的特殊位置，难免会出现这样或那样的问题。对校长的监管，从表面上看有很多方面，上有主管部门，身边有校务委员会，下面有教代会、工会等，但实际上都难以发挥实效。监管是需要一定成本的，如果把监管的责任全都推到上级部门（主要是教育局）是不现实的，因为一个教育局一般要管几十所中小学，而教育局的人员是有限的。上级部门对学校监管常用的方式是到学校审计、个别谈话及民主测评。审计主要是审查财务问题，这对学校的收费及经费的支出等有一定的规范作用，但并不能发现所有问题。上级部门也时常会到学校找一些教师及中层干部进行个别谈话，了解校长的一些情况，但此类谈话基本是谈成绩多，谈问题少，组织谈话的人年年是那几个，于是大家就不会有实质性的话语。民主测评是由上级领导主持，请校长面对全校教师进行述职，接着发一张“民主评议表”请教师填写，应该说这是一个比较好的了解民意的方式，但由于操作過于简单，没有任何隐秘性，填表人都挨个坐，相互可以看到填的结果，再加上上级部门从不公布统计结果，对这样的活动究竟有多少价值，大家充满疑惑，因而民主测评的真实性大受影响。

校务会议或校务委员会应该是校长及校级领导共同商议学校大事的组织，但由于校务委员会的人员一般是由校长提名的，其牵制力及决策权是有限的。我们再来看教职工代表大会，从组织原则上讲，教代会是对校长权力最有力的一个制衡组织，但由于委任制下的教代会对校长的任免没有丝毫的决策权，因而就没有任何制衡力了，它成了每个学校都有的“花架子”。

委任制产生的问题之三：校长往往缺少群众基础，难以树立真正的威信。虽然走群众路线是党和政府奉行的基本原则，但委任制下的群众路线走得极为有限，一所学校谁来做校长，在公开宣布之前是一个谜一这个校长的素质怎样？为人怎样？教师们一点儿也不知道，没有任何知情权（更不用说选择权了），这确实让人觉得有点不可思议，但这却是大家默认的现实。这样的校长其群众基础及威信就可想而知了，一些校长急于想通过管理出奇效，就只有靠简单的、强硬的、命令式的行政手段进行管理。

委任制产生的问题之四：校长队伍良莠不齐。这一问题的出现同目前委任制任免校长的程序有关系。委任制在决定干部候选人时也会作一些调查及个别访谈，但个别访谈或调查所掌握的材料是有限的，加上目前干部的任免方式还是以论资排辈为主，选择的范围较窄，使一批真正有理想、有实力的教师难以进入候选人行列，这样难免会出现并不很优秀的人走入校长队伍。

这些问题的出现已严重阻碍了学校的进一步发展及现代学校制度的建设，校长任免制度的改革已势在必行。

二

干部选拔的方式有很多，而选任制（或选聘制）是目前较理想的一种，在一些教育发达国家中已被普遍采用。如日本，校长都是从优秀教师中严格选拔出来的。韩国也实行公开招聘制，招聘办法是由地方教育委员会组织学校教师代表、片区家长代表以及片区社会各界代表，根据大家的提名或本人自荐情况，选择学校的校长。实践证明，公开招聘的校长工作能力强，威信高，教师和家长都很满意。英国则由学校管理委员会负责选拔和招聘校长及副校长，并有解聘不合格校长的权力。另外，像美国、澳大利亚、德国等国基本采用竞聘制。具体而言，选任制有以下一些积极作用。

选任制利于打造一支具有现代意识、较高威望及良好群众基础的高素质的校长队伍，利于现代学校制度的建设。选任制是在公开、平等、竞争、择优的原则下进行的，它任人唯贤，注重实绩及群众基础。通过公开、公平、公正的选拔方式任命后的校长，不但显示了其学识、才智等方面的实力，也在其心中深深地播下了民主与平等的思想种子，这种思想在以后的学校管理、文化建设等方面一定会充分地显示出来。特别是当一般教师及社会参与了校长的选拔工作后，校长的服务意识一定会更强，而现代学校制度强调的就是服务意识。选任制产生的校长会不时地考虑自己的工作教师满意不满意，学生满意不满意，而不是委任制下只考虑政府满意不满意，上级领导满意不满意。选任制是未来校长的第一场考试，是管理思想特别是教育理想的一次锤炼，而委任制往往缺少这一课，造成的结果是有相当一批校长缺少教育理想及管理理念。

选任制利于在中小学中推行真正的“校长负责制”，可以更好地保护校长。在1985年中共中央颁布的《关于教育体制改革的决定》中明确提出：“学校逐步实行校长负责制，有条件的学校要设立由校长主持的、人数不多的、有威信的校务委员会，作为审议机构。要建立和健全以教师为主体的教职工代表大会制度，加强民主管理和民主监督。”校长负责制作为学校制度改革中的一个重要内容，已在中小学中全面推行，但在实际生活中却问题不少。校长负责制有两个问题首先要搞清，一是负什么责？二是向谁负责？负什么责，关系到校长的权力问题。关于“向谁负责”，我想这个“谁”原来只能是那个能主宰校长命运及前途的部门，这在一定程度上影响了学校的正常发展，削弱了校长在课程、管理、决策等方面的权力。而选任制下校长的命运掌握在包括教代会在内的多个部门组成的评选委员会手中（如采用直选的则直接掌握在广大教师手中），所以，选任制下的校长主要是向基层的教师负责，向自己学校负责，向学校的所有学生负责。这样，校长负责制的职责更加明确、直接，学校、教师、学生就成了校长的主要服务对象。选任制对校长负责制的另一层意义，是可以规范校長负责制的职责、权利及义务，利于建立民主管理及民主监督的机制。委任制下的教职工代表大会在学校的决策、管理、监督等方面很难有实质意义。在民主测评中，教师对委任制下的一些校长的评价也很高，这说明这些校长确实有一定的工作能力，也存在前面所述的民主测评的真实性问题，但另一问题我们不可忽视，就是有些校长从不公开政务或有限公开政务，教师根本不知道校长在做什么。民主测评如没有平时民主决策，没有教师的决策参与，教师所掌握的关于校长的信息是极有限的，在有限的信息中，教师是无法判断校长的实际工作能力的。而在选任制下，当教师在校长的任免中拥有了一票的权利之后，情况就不一样了，可以在很大程度上达到权力的制衡，增强民主监督的力度，这样可以更好地保护校长，同时也为广大教师参与民主管理学校提供了可能。当然，要使这种监督长期有效，还要在实施选任制的同时进行配套改革，如由上级部门和教代会、学生家长等组成的管理委员会，负责对校长的考核、监督及罢免等工作。

我们讲校长应具有“服务意识”，在选任制下的校长还会有一种“生存意识"。“服务意识”与“生存意识”相比较，我认为更有效的是“生存意识”，因为服务是一种态度、品质，“我可以服务也可以不服务”，而生存不同，你就必须要去做，并且要做好，不然你就会下岗，选任制就是要给校长这样一种机制。