农村转型与农村教育发展的战略选择

杜育红

一、“三农”问题的新特点与新时期农村的战略转型。

“三农”问题是中国社会长期以来一直存在的一个难题，有学者将“三农”问题概括为：“农业落后、农民贫困、农村不稳，核心是农民问题，焦点是收入问题。”新中国成立之初，重工业优先发展战略在当时的条件下是必然的选择，这样的战略也为我们在短时间内建立了比较完善的工业基础。但从根本上讲，重工业高资本、密集型的特点与我国劳动力丰富、资本稀缺的特点相矛盾，现代工业体系的建立实际上是在牺牲农业发展与农民利益的基础上实现的。到20世纪70年代末期，单纯的重工业优先发展的战略已经无法进一步推动工业化的步伐。一方面，要发展农业，以便为城市提供充足的农产品与原材料;另一方面，农民生存与生活水平提高问题也必须解决，才能保持农村的稳定与发展。以家庭联产承包责任制为核心的农村改革全面实施，乡镇企业迅速发展，成为必然的结果。20世纪70年代后期、80年代初的农村改革，在促进农业发展的同时，也促进了农村非农产业的发展，转移了大量的农村剩余劳动力，增加了农民的非农收入。

然而，进入20世纪90年代以后，农村发展出现了新的问题，突出表现为农民增产不增收，乡镇企业发展缓慢，甚至负增长。出现这些问题的原因主要是农产品从短缺走向相对充足，农产品价格持续低迷。乡镇企业由于早期的体制优势减弱，在经济总体环境由短缺走向相对过剩的情况下，已无法与大中型企业、外资企业竞争。同时，由于二元体制的限制，乡镇企业发展采取的“离土不离乡，进厂不进城”的策略，造成乡镇企业过度集中于第二产业，农村第三产业发展过于缓慢。而且从重工业优先发展战略到“离土不离乡，进厂不进城”乡镇企业发展策略，导致中国的城市化进程大大落后于工业化的进程，客观上阻碍了农村发展。

中国农村的发展在新世纪需要一种全新的战略。从生产力发展的角度看，我國经济从总体上已经进入工业化中期阶段，工农业之间的关系发生了较大的变化。有专家分析，20世纪90年代中期以前，“三农”问题对国民经济的制约作用主要表现为农产品供给不足，此后则主要表现为因农民收入增幅下降形成的农村市场有效需求不足。与此相应，人们对“三农”问题关注的焦点也从增加农产品供给，转变为增加农民收入，开拓农村市场。从经济体制改革的角度看，深化经济体制改革的—个重要方面就是在十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出的“五个统筹”的基础上，建立“有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制;形成促进区域经济协调发展的机制;建设统一开放竞争有序的现代市场体系;完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度”。从工业化进程看，我国城市化进程远远落后于工业化进程，影响了经济社会全面协调的发展。加快城镇化进程，发挥城市集聚效应与辐射效应，有利于改善农村富余劳动力的转移环境，促进农村第三产业的发展，从根本上改变我国社会的二元结构状态。从农业自身的发展来看，实现从传统农业向高效、生态、健康、安全农业的转变，是新世纪农业发展的必然选择。可见，农村发展战略的转型是中国社会从二元体制走向现代社会，全面实现小康社会的必然选择。

二、农村教育的内涵及其现实的挑战。

对于农村教育，学术界有着不同的理解。有学者认为农村教育是“由扫盲教育、基础教育、职业和技能教育、成人继续教育所组成的为农村发展服务的综合化教育体系”。不过，也有学者认为这种定义把“农村教育”简单地理解为在农村的教育，这样就使“农村教育”与“城市教育”对立起来，造成了混乱。而且认为，从“为农村发展服务的教育”这一起点出发，农村现在越来越需要高等教育，与农村有关的高等教育、中等教育都应纳入“农村教育”之中。因此将“农村教育”的定义改为“是包括扫盲、基础教育、职业和技术教育、成人继续教育以及有关高等教育在内的为农村发展服务的综合化教育体系”。笔者不同意第二种观点，在笔者看来，农村教育实际上是根植于发展中国家二元社会结构的一种现象。二元经济或社会的概念最早是由著名的经济学家刘易斯在分析发展中国家的经济特征时提出的，刘易斯认为，发展中国家是由现代的资本主义经济部门和传统的仅能维持生活的农业部门构成的二元经济结构。在这一结构中，现代的资本主义部门在整个经济中就像是一座现代化的孤岛，被传统的小农经济的汪洋大海所包围。同时，在传统的农业部门中存在着大量的隐蔽性失业，劳动的边际生产率（每多付出一个单位劳动所带来的产量的增加）很低，甚至为零。这样的经济即是劳动力无限供给的经济，这种经济发展就是资本主义部门的不断扩展以及在扩展过程中，不断把农业剩余劳力转移到资本主义工业部门的过程。可见，二元社会结构首先是一个经济学概念，不过其概念所反映的现实却是地域性的。因此，笔者更为接受农村教育是在二元社会条件下农村地区教育的界定。如果中国未来实现了由二元社会向现代社会的转变，我们也就不再有农村教育的概念了。从中国的现实看，农村教育实际上应该具体指县以下地区的教育，包括农村小城镇的教育。

按照这样的定义，笔者认为目前农村教育面临的现实挑战主要有以下几个方面：

首先，“两基”攻坚问题。到2003年，西部地区仍有372个县没有实现“两基”目标。这些县主要分布在“老、少、边、穷”地区，“两基”攻坚任务十分艰巨。要想实现到2007年，西部地区普及九年义务教育（以下简称“普九”）人口覆盖率达到85%以上，青壮年文盲率降到5%以下的目标，必须加大中央及省市级财政的转移支付力度，支持这些地区普及九年义务教育。

其次，对于部分已经“普九”地区，尤其是中西部农村地区，要逐步建立与完善各类贫困生资助制度，控制住有所抬头的辍学率。近年来，中央及地方各级财政先后出台向贫困生提供免费教科书等多项政策，降低农村地区私人的受教育成本。但一些实证研究发现，家庭贫困与私人受教育成本过高仍然是导致农村学生辍学的一个主要原因，因此，各级财政在制定平衡地区间及城乡差距的政策之外，还应该探讨对于特定的弱势群体的资助政策。《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》提出：“要在已有助学办法的基础上，建立和健全扶持农村家庭经济困难学生接受义务教育的助学制度。到2007年，争取全国农村义务教育阶段家庭经济困难学生都能享受到‘两免—补（免杂费、免书本费、补助寄宿生生活费），努力做到不让学生因家庭经济困难而失学。”

第三，学龄人口变动与城镇化带来的学校布局结构调整问题。人口变动及城镇化步伐的加快凸显了学校布局不合理，教育投资效益差的问题。以传统农业为主要特征的中国农村人口分布是以规模较小的自然村为主要形式的。过去，在“分级办学，分级管理”的基础教育管理体制下，小学基本上由村来举办。为了实现“两基”的目标，学校的布局也基本上以人口分布的特点为基础，相对比较分散。这样做的优点是有利于提高入学率，但不利之处在于学校规模小，投资的效益差，教育质量无法保障。随着计划生育政策的有效实施以及人们观念的变化，小学入学人口急骤减少，导致农村出现了许多“空巢”学校与“麻雀”学校，出现大量教育固定资产闲置或利用率不高的问题。这样的问题随着农村城镇化进程的加快，将变得更为突出，农村学校布局结构调整问题将是一个相对长期的过程，而不仅仅是一项暂时的政策。与此相应，加强具有一定规模的寄宿制学校的建设，是适应农村城镇化与学龄人口变化要求的一个发展方向。国家应该逐步完善农村寄宿制学校管理及寄宿生补助制度，将这样一种制度作为促进农村城镇化发展政策的一个重要组成部分。

三、农村发展与农村教育的中长期战略选择。

“五个统筹”、“以人为本”是十六届三中全会提出的新的发展观，从这种全新的发展观出发，农村教育面临着更为严峻的挑战，但同时也是农村教育发展的历史机遇。新的发展观一个重要的转变是将农村、农业与农民问题放到了一个前所未有的高度。工农业的关系从过去农业主要为工业服务，转变到工业支持农村发展。未来几年逐步取消农业税与农业特产税的决定，以及加大对农村基础设施、农业技术推广和农村教育的投资，都充分体现了这一转变，农村、农村教育的发展大有希望。由新的科学发展观可以看出，全面建设小康社会，农村发展是重中之重。农村发展的最核心问题是逐步实现城乡一体，实现中国由二元社会向现代社会的转变。从中国经济的整体发展情况看，人们对“三农”问题关注的焦点已经从增加农产品供给，转变为增加农民收入，开拓农村市场。增加农民收入最根本的政策在于提高农民的劳动生产率，这既可以通过促进传统农业向现代高效农业的转化来实现，也可以通过使农民从劳动生产率低下的传统农业向现代工业的转化实现。从以上几个方面来看，笔者认为，中国农村教育中长期发展应该关注以下三个方面：

第一，逐步建立城乡一体化的农村基础教育投资与管理体制。城乡分割的二元化的基础教育投资与管理体制，使农村基础教育，尤其是义务教育举步维艰，城乡教育发展的差距越来越大。一方面，城市里可以投资上亿元甚至是几亿元建立示范校;另一方面，有的农村中小学甚至无法保障教师的基本工资，没有基本的教学设施，无法吸引高水平的教师。最近北京市在全国率先提出统一城乡办学条件标准，在城乡教育一体化方面前进了一大步，但在全国绝大多数地区，办学标准方面至今仍然实施的是城乡两个标准。在教育投资方面，现行的基础教育财政体制，由于没有及时跟上分税制后财政收入上移的变化，仍然由县以下的政府负担大部分的农村基础教育经费，使农村教育经费极为困难。近几年，中央与省级财政加大了对农村义务教育的转移支付力度，缓解了拖欠教师工资等一些紧迫的矛盾，但与全面建设小康社会，建立城乡一元化的基础教育体系的要求，还有非常大的差距。因此，从中长期来看，通过建立由中央、省、市、县各级财政分担的，以政府为主的公共教育财政体制，实施城乡统一的办学标准，加大对农村基础教育的投资力度，逐步实现城乡一体化的基础教育体系，是全面建设小康社会的重要组成部分。

第二，增加对农业科技教育与农业新技术推广投资，加快传统农业向现代高效农业的转变。人力资本理论的创始人、诺贝尔经济学奖获得者舒尔茨在其获奖名著《改造传统农业》中提出的一个著名的观点即是，农业应该成为对经济增长做出重大贡献的产业。但发展中国家的传统农业是不能对经济增长做出贡献的，只有现代化的农业才能对经济增长做出重大贡献。舒尔茨所指的传统农业实际上就是一种生产方式长期没有发生变动，基本维持简单再生产的、长期停滞的小农经济。对于传统农业，舒尔茨不同意其资源配置低效的观点，他提出的著名观点是贫穷而有效率的。因此，改造传统农业的关键是引进新的现代的农业生产要素。而引進现代生产要素来改造传统农业关键在于两点：一是建立一套适于传统农业改造的制度;二是对农民进行人力资本投资。制度的作用在于建立新生产要素引入的有效的供求机制，而对农民的人力资本投资是供求机制有效的前提与基础。舒尔茨的观点今天看来仍然是意义深远的。我们许多地区总结出的“农科教统筹”的职成教模式今天看来更具现实意义，在政府加大对农村基础设施投资的大背景下，在中国农村新的发展战略下，如何更有效地实施“农科教统筹”是实现传统农业向现代高效农业转变的关键。

第三，加大对与二、三产业发展相关的职业教育的扶持力度，促进农村剩余劳动力向非农产业的转移。传统农业的低技能要求，造成对职业教育与成人教育需求的不足。农村地区的基础教育一方面是基本知识、技能与能力的培养，另一方面也是“跳龙门”的惟一途径，可以保持相对充足的需求。但由于传统农业的低技能要求，其生产更多地是与经验相连，对职成教的需求相对较弱。加上许多职业教育与成人教育机制不够灵活，与市场衔接较差，当市场出现需求时，学校却无法提供相应的服务。农村职业教育存在着目标定位不明确，机制不灵活，教学组织方式不适应要求等多方面问题。因此，农村职业教育发展要明确为农业产业化服务，为高效、生态、安全、健康的现代农业建设服务，为农村富余劳动力转移服务，为农村劳动密集型产业发展服务的办学目标。在逐步加大政府对农村职业教育投入的同时，改革农村职业教育的办学机制与教学组织形式，促进农村职业教育的多样化发展，使之更好地适应农村经济发展的要求。实行多样、灵活、开放的办学模式，把教育教学与生产实践、社会服务、技术推广结合起来，加强实践教学和就业能力的培养。在开展学历教育的同时，大力开展多种形式的职业培训，适应农村产业结构调整，推动农村劳动力向二、三产业转移。

总之，全面建设小康社会是中国社会发展进入新阶段的必然要求，21世纪的前20年是中国实现从二元社会向现代社会转型的重要时期，也是中国农村转型的重要时期。转型中的农村需要新的农村教育，新的农村教育发展战略必须以整个农村社会发展的需要为基础，只有这样，才能实现农村发展与农村教育的良性互动，才能最终实现农村的成功转型，实现全面建设小康社会的目标。