温总理报告：定位新一届政府

韩福东　唐建光

3月5日，国务院总理温家宝在人民大会堂举行的十届全国人大二次会议上作政府工作报告。

对于温家宝所领导的新一届政府而言，建设一个现代法治政府，建设一个更为全面、均衡、公平发展的国家，或许是一个比实现更高GDP增幅更为复杂而艰巨的任务

16次掌声。

2004年3月5日，十届全国人大二次会议在北京人民大会堂开幕。温家宝总理用一个半小时读完了16000多字的报告。媒体统计的结果是，他共赢得在场者的16次掌声。

“我不认为‘两会期间的掌声都是流于形式。”国家行政学院公共管理教研部副主任刘熙瑞教授对本刊表示，鼓掌的次数和时间，在一定程度上反映了人大代表的认同度，此次《政府工作报告》赢得的掌声，表明了大家的肯定态度。

这是温家宝自去年十届全国人大一次会议上就任总理后第一次做政府工作报告，也是新一届政府交出的第一份答卷。

观察者注意到，温总理在报告中并未过多铺陈一年来的成就，而是用了相当重的笔墨勾勒本届政府的施政蓝图。

GDP退居次席

在这份报告中，最引人注目的数字并非2003年中国国内生产总值比上年增长9.1%，而是温总理为新的一年确定的任务：经济增长7%。

对于去年创下亚洲金融危机以来GDP最高增幅的中国来说，这无疑是一个相当“保守”的数字。温家宝在报告中解释说，之所以制订这样的增长目标，“既考虑了保持宏观调控目标的连续性，也考虑了经济增长速度与能源、重要原材料、交通运输等实际条件的衔接，这有利于引导各方把主要精力放在深化改革、调整结构、提高经济增长的质量和效益上，把更多的财力、物力用在社会发展和加强薄弱环节上。”

“我们一个新的研究成果表明，中国近几年的经济增长率是上去了，但是TFP(全要素生产率)却在下降，这样的增长率越高越没有意义，甚至可能回到改革前的低质量增长。”清华大学国情研究中心主任胡鞍钢对本刊说。

“非典疫情蔓延，集中暴露了我国经济和社会发展不协调的问题。”温家宝以去年的这场灾难为一面镜子，照出中国在高速经济增长中积累的诸多问题。他在报告中坦承：多年积累的深层次矛盾从根本上解决还需要相当长时间。农民增收缓慢，就业和社会保障任务重，区域发展不平衡，部分社会成员收入差距过大，资源环境压力增加。城乡不少低收入居民生活还比较困难……

2003年4月9日，温家宝履新不久，即召开经济专家座谈会。胡鞍钢当时曾谈到中国经济发展一直受大起大落的困扰，在每届党代会召开的第一年和第二年，一般都有经济过热的现象。党的16大提出全面建设小康社会的新目标，加上中央和地方的领导班子交接，很可能会再度形成一个“大干快上”的局面。这位专家建言，中国现在已经出现经济局部过热，因此希望这一届政府的增长目标不要定得太高。

温家宝以“7%”这个数字，给全国的官员们一个明确的信号：GDP增长不是政府追求的惟一目标。同样，他在这个数字背后再度阐释了“科学发展观”——要求政府“更加注重统筹兼顾，更加注重以人为本，更加注重改革创新，着力解决经济社会发展中的突出矛盾，着力解决关系人民群众切身利益的突出问题，正确处理改革发展稳定的关系，推动经济社会全面、协调、可持续发展。”

“应该从追求经济增长数量转向追求经济增长质量。经济增长不是目的，而是一种手段”，胡鞍钢说，“让全体人民分享经济增长的成果才是目的。”

向弱势群体开出大单

与此一脉相承，和以往《政府工作报告》均以经济建设贯彻始终不同，本届政府相对淡化了报告中的经济色彩。这首先表现为政府将2003年工作的首要成绩定为“抗击非典取得重大胜利”，而非“经济快速发展，国内生产总值比上年增长9.1%”。

温家宝列出了政府过去一年所做的六项主要工作：采取果断措施，集中力量抗击非典；适时适度调控，促进经济平稳快速发展；注重统筹兼顾，加快社会事业发展；关心群众生活，做好就业和社会保障工作；推进体制创新，改革开放迈出重要步伐；加强法制建设，维护社会稳定。

陈述这些工作的顺序和重心是值得推敲的，“经济发展”不仅被放在了第二位，而且社会发展，就业和社会保障，体制创新以及社会稳定占了更大的比重，显示政府更关注整个国家的全面均衡发展。

在调低了经济增长指标的同时，政府可以省出较大的财力投入到其他领域。按温总理的表述：“用在社会发展和加强薄弱环节上”。由此，温家宝承诺力争用3年时间，基本建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制和医疗救治体系，并且特别许诺要改善农村医疗卫生条件。

同时，政府还答应将更多的财力和精力投入到“三农”、教育、西部大开发、东北地区等老工业基地振兴上。这些都是中国多年来的历史欠债。

除了一些政策阐述外，温家宝用一连串明确的数字和时间表在这些方面做出承诺：取消农业特产税，每年可使全国农民减轻负担48亿元；今年农业税率降低可使农民减轻负担70亿元；5年内取消农业税等。温家宝念到此处，情绪不禁有些激动，而这一段话也获得了代表们长时间的热烈掌声。

此外，中央将396亿元用于转移支付，支持农村税费改革；拿出100亿元直接补贴种粮农民；新增300亿元投入“三农”；投入100亿元使西部地区基本普及9年义务教育，这笔钱的大部分也将投向农村，此外还将60亿元用于农村中小学危房改造。

粗略一算，仅此几项，如果措施落实，9亿农民将从中央财政得到逾千亿元的支持。另一项统计显示，这份报告将使城乡群众受益1936亿元。它无疑是一份高含金量的报告。

这位曾经亲自为民工讨工钱的总理，还首次将对民工工资的承诺写入了工作报告，并答应用3年时间基本解决这一问题。这些细节，都显示出这位“平民总理”对弱势群体的深切关注。

中国科学院国情研究中心研究员康晓光认为，长期以来我国所强调的“效率优先，兼顾公平”，在实际中，一定程度上成了“只要效率不顾公平”。

“普通民众的生活有待改善，而且面临更大的失业、医疗、就学等风险，这对政府和社会稳定都构成了挑战。”康晓光对本刊说，政府对弱势群体的关注，实际是对社会公正的追求。这是一种成熟的姿态，新一届政府认识到政治稳定和社会发展不仅仅依赖于经济增长。

康晓光说，民工拿到自己应得的工资、西部贫困儿童接受九年义务教育等等，这些都是最低限度的公正。作为政府，有义务将这种公正落到实处。

因此，外界对温家宝的《政府工作报告》的评价普遍是“亲民”、“务实”、“充满人文关怀”。

给新一届政府定位

在这份工作报告中，总理首次以一个专门的章节讲述了政府的自身建设问题，显示出这位最高政府首脑，将建设一个现代政府视为自己的非常重要的任务。他把这个目标表述为“建设法治政府”。

实际上可以说，整个《政府工作报告》都为政府的转型做了说明。温家宝要求“更加注重履行社会管理和公共服务职能。特别要加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”，显然这可以视为对政府过去一年工作中暴露出的问题和做出的努力进行的诠释。报告没有回避政府存在的积弊，而且承诺要尽快解决这些问题。

在对未来政府的描述中，报告强调了民主决策、依法行政、人民的知情权和监督权问题。温家宝引人注目地提出了“有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿”的原则，并语气激昂地强调，“政府的一切权力都是人民赋予的，必须对人民负责，为人民谋利益，接受人民监督。只有人民监督政府，政府才不会懈怠”。

值得一提的是，在这一段中，总理还特地将政府要接受新闻监督写入了工作报告。

《政府工作报告》对促进社会全面均衡发展和政府自身改革如此浓重着墨，表明这将是温家宝在其总理任内特别着力的领域。

在这个意义上，《政府工作报告》与其说是一份答卷，毋宁说是一份试题。温家宝给自己和自己所领导政府出的一份考题和责任书——建设一个现代法治政府，建设一个更为全面、均衡、公平发展的国家，或许是一个比实现更高GDP增幅更为复杂而艰巨的任务。