城市生活垃圾无害化处理现状及对策

国家发展改革委环资司

随着我国经济的快速发展和城市化进程的加快以及人民生活水平的提高，城市生活垃圾产生量不断增加，垃圾占用土地、污染环境的状况以及对人民健康的潜在影响日益突出。城市生活垃圾处理已成为经济社会协调发展中的一个薄弱环节，远不能适应全面建设小康社会目标的需要，与保障人民健康和环境安全的要求差距很大，亟须加大工作力度，采取综合措施，提高垃圾无害化处理水平。

一、现状

近10年来，国家出台了一系列城市生活垃圾处理法规、标准和政策，使行业管理和设施建设有了依据，环卫体制改革取得一定进展，垃圾收费制度从无到有，并在部分城市实施，特别是1998年实施积极财政政策以来，城市生活垃圾处理设施建设得到较快发展，集中处理率不断提高，但无害化处理水平低，环境污染严重。

（一）城市生活垃圾处理设施建设得到较快发展，但仍不适应城市发展对生活垃圾处理的需要

截至2002年底，全国共建设生活垃圾处理厂（场）651座，处理能力7688万吨。到2003年底，国债资金共安排垃圾处理项目359个，项目总投资245亿元，国债累计投入80多亿元，带动了地方政府和社会资金的投入。虽然城市生活垃圾处理设施建设得到较快发展，但由于城市生活垃圾产生量持续大幅度上升，加上历史欠账较多，仍不适应城市发展对垃圾处理的需要。

（二）城市生活垃圾集中处理率提高，但无害化处理水平较低

2002年，660个建制市生活垃圾集中处理率达到54.2％，比1990年的2％提高了52个百分点，但相当数量的垃圾处理场没有达到环保要求，无害化处理率较低。根据2001年环保总局抽样监测调查，垃圾无害化处理率不足20％，现有垃圾填埋场中27％没有任何防渗措施；39％没有渗滤液收集、处理设施，已对周围地下水体、地表水体、土壤等造成严重污染。垃圾焚烧处理存在烟气排放不达标、飞灰没有按照危险废物进行安全填埋处置等问题。无害化处理率低的主要原因，一是历史原因，上世纪90年代中期以前建设的垃圾处理设施标准较低，达不到无害化的要求；二是垃圾处理设施建设标准和污染控制标准制定滞后，现行的污染控制标准是2001年制（修）订的，致使大部分垃圾处理设施要么没有污染防治措施，要么难以达到无害化的要求；三是缺乏拥有自主知识产权的垃圾无害化处理关键技术、设备和材料；四是资金投入不足，垃圾无害化处理设施短缺。

（三）城市生活垃圾处理技术水平有所提高，但从总体上看技术装备水平仍较落后

通过研究开发和引进、消化吸收国外先进技术，一些国际领先的工艺技术在垃圾填埋、焚烧、堆肥等方面都有不同程度的使用。但总体而言，垃圾处理技术装备水平仍较低，一些关键技术和设备基本上是国外的。

（四）制定了城市生活垃圾收费政策，但落实得不够好

2002年，原国家计委会同有关部门印发了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度，促进垃圾处理产业化的通知》（计价格〔2002〕872号），出台了垃圾处理收费政策，但目前仍未落实到位。目前，实行垃圾处理收费的城市不足200个。存在的主要问题：一是部分地方垃圾处理收费尚未按经营服务性收费管理。二是收费标准低。三是收缴率低，居民的缴纳率为20％。

（五）环卫体制改革取得一定进展，但仍不能适应形势发展需要，产业化发展缓慢

通过环卫体制改革，特别是推行垃圾处理产业化经营政策，垃圾收集、转运及处理环节从行政管理逐步走向市场化经营。但环卫体制改革仍相对滞后，不能适应形势发展需要。目前，大部分城市环卫部门既是垃圾处理的行政主管部门，又是垃圾收集、运输和处理等作业的服务部门，政企不分、政事不分。由于体制改革不到位，致使垃圾无害化处理的监管体系不健全，垃圾处理收费制度难以落实，并存在一定的垄断经营。垃圾处理投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化的竞争性建设运营格局还没有形成，产业化发展进程缓慢。

二、对策措施

总体思路：认真贯彻落实党的十六大和十六届三中全会精神，以科学发展观为指导，以保障人民健康和环境安全为目的，统筹规划，合理布局，政策引导，因地制宜，加大投入、完善政策、技术示范、深化改革、健全法规、加强监管，加快城市生活垃圾处理设施建设，不断提高城市生活垃圾减量化、资源化和无害化水平，促进经济社会可持续发展。

（一）组织编制《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设规划》

在深入调查研究和论证的基础上，组织编制《全国城市生活垃圾无害化处理设施建设规划》，提出城市生活垃圾无害化处理的总体思路、目标、原则、规模、投资和政策措施等。垃圾处理设施建设要坚持减量化、资源化、无害化原则，按照发展循环经济的理念，通过预处理实现水分和有机物的减量，通过分类、分捡、分选等回收利用垃圾中各种有用物质，减少垃圾最终处置量；有条件的地区，垃圾处理设施建设要逐步向资源化方向发展；城市生活垃圾处理设施建设必须达到无害化的要求。各城市政府要组织编制本辖区内城市生活垃圾无害化处理发展规划，结合本地区的资源、环境状况和经济发展水平，在国家政策指导下，因地制宜，多种途径，经济实用选择城市生活垃圾无害化处理工艺技术。南方沿海、沿江等经济相对发达地区及土地资源紧缺地区可优先考虑采用垃圾焚烧无害化处理工艺技术；土地资源相对丰富、经济欠发达地区可优先考虑采用垃圾填埋无害化处理工艺技术。

（二）加大资金投入，加快设施建设

切实加大城市生活垃圾无害化处理的资金投入，加快无害化处理设施建设。城市生活垃圾处理属公益性事业，现阶段垃圾处理设施建设各级政府要加大投入，垃圾处理设施运营按照市场化要求，实行特许经营制度，通过收取城市生活垃圾处理费解决运行费用，逐步实现垃圾处理产业化发展。国家利用中央资金对城市生活垃圾无害化处理设施建设项目给予支持，以调动地方政府的积极性。资金主要用于：城市生活垃圾无害化处理设施建设，包括收集、运输和处理设施等；符合国情的先进处理技术示范工程建设；现有垃圾处理设施技术改造和污染防治设施的完善，提高无害化处理水平；环境监测和环境管理能力建设。各城市政府要切实承担垃圾无害化处理的职责，逐年增加财政投入，以吸引银行贷款和引导社会投资。

（三）组织技术开发、示范，解决关键技术问题

针对城市生活垃圾处理存在的关键技术问题，组织技术开发、示范和推广，不断提高城市生活垃圾无害化处理水平。重点研究垃圾综合处理技术路线、研究开发垃圾分捡和预处理工艺技术，充分回收生活垃圾中的可用资源，减少最终处置量。组织实施关键技术与装备国产化示范工程，一是垃圾填埋工艺中高性能防渗膜、压实机、渗滤液处理及沼气发电等关键技术与设备（产品）的消化吸收和创新，提高填埋场防渗能力和渗滤液处理比例，有效防止填埋工艺对地下水的二次污染。二是焚烧工艺中炉排炉液压控制技术和炉排生产技术的完善化示范，同时加大垃圾焚烧工艺污染物控制技术的开发，确保烟气、废水等达标排放；在有条件的地区加大循环流化床垃圾焚烧处理工艺的推广力度。三是垃圾生化堆肥无害化处理技术示范，重点解决堆肥恶臭和垃圾肥料的质量问题，最大限度降低垃圾肥料中有毒、有害成分，推广垃圾肥料用于城市园林绿化和速生林生长。

（四）完善收费政策，建立健全垃圾处理收费制度

根据污染者付费的原则，全面开征垃圾处理费。在环卫体制改革没有到位的情况下，允许部分城市暂按行政事业性收费收取垃圾处理费。各地可采取供水、污水和垃圾处理费统一征收的方式，或与水费、电费、房费、燃气费等联合征收的方式，提高城市生活垃圾处理费的收缴率，降低收费成本。逐步提高收费标准，使其达到补偿垃圾收集、运输和处理的成本，并使垃圾处理企业有合理的利润。垃圾处理收费优先用于现有处理设施的运行，确保现有处理设施高效、稳定运行，充分发挥其投资效益和环境效益。加强对城市生活垃圾处理收费的监管，其征收、管理、使用情况应向市民公告。

（五）深化环卫体制改革，促进垃圾产业化发展

按照产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理的要求，各级建设行政主管部门要加强对环卫体制改革的指导，制定具有可操作性的改革方案，切实转变政府职能，实现政企分开、政事分开，确保社会公众利益和城市环境效益。各地要认真执行经国务院同意原国家计委印发的《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》和《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》的有关政策要求，促进城市生活垃圾处理产业化发展。在改制过程中，财税部门要研究制定在一定时期内对垃圾处理企业实行低税赋、零规费的相关政策；劳动保障部门要研究制定环卫工人提前退休、再就业等扶持政策，确保改革的稳步推进。完成环卫体制改革的城市，要全面开放城市生活垃圾无害化处理投资、建设、运营和作业市场，鼓励多种所有制企业和外资企业参与城市生活垃圾无害化处理设施建设和运营，建立健全市场准入和特许经营制度，完善垃圾处理市场竞争机制和企业运营机制。

（六）完善法规、标准，加大监管力度

尽快修订《固体废物污染防治法》和《城市市容和环境卫生管理条例》，使城市垃圾无害化处理纳入法制化管理轨道。建设部要会同有关部门加快制定城市生活垃圾处理市场准入和特许经营、市场化运营等方面的法律法规及收集、运输、处理等标准和技术规范。各级投资主管部门和环卫部门要加强对城市生活垃圾处理设施建设项目的监管，特别是要加强建设过程中的监管力度，要制定建设项目监管、验收管理办法，全面实行招投标制、建设监理制和工程质量终身责任制。新建垃圾处理设施必须达到质量标准和垃圾处理无害化要求，确保投资效益和环境效益，对达不到无害化处理要求的，各级投资主管部门不得审批项目，国土资源行政主管部门不得受理用地申请，环境保护行政管理部门不得审批环境影响报告书，各金融机构不得提供信贷支持。环保部门要制（修）订符合国情的污染控制标准，加强对垃圾处理设施无害化运行的监督管理，确保垃圾得到无害化处置，防止二次污染。