电信业拆除“柏林墙”

王晨波　孙丽霞

电信商之间的利益是一道坚固的“柏林墙”。

对于目前电信运营商之间亟需解决的互联互通障碍,中国即将拿出自己的解决之道。

一项旨在拆除众多电信运营商之间盘桓已久的“柏林墙”的政策正在悄然制定中。这项政策直指中国电信业长期以来的软肋——互联互通问题。在电信业大刀阔斧改革的2002年，这些冰冷的铁幕带来的是恶性竞争和市场混乱的不和谐音。

“新政策预计在2月底露面，电信业的蛋糕将重新切分。”新规制经济学奠基人雅克·拉丰的弟子、中国社科院研究员张昕竹目前领衔这个据说阵容豪华的政策课题组。张强调，这项政策的矛头将指向中国电信业互联互通问题的“元凶”——不同运营商的网间结算问题。

拆“墙”的时候到了

执掌中国信息产业部五年的吴基传部长目前最为头疼的问题就是互联互通障碍。上个月在即将告别信产部的最后一次工作报告中，吴用了很长的篇幅来阐述目前运营商之间联而不通、通而不畅的问题。让人印象深刻的是，吴提出要用“硬措施”确保互联互通。

张所参与制定的网间结算政策就被归于“硬措施”之首，“这项政策将彻底改变当前中国电信业网间结算方式，也将改变现有运营商的利益格局。”他介绍说这个由信息产业部与中国社科院合作的政策课题已经聘请了国际上顶尖的电信管制专家包括他的老师来共同参加，据他透露，目前正在测试结算成本的不同模式。

而中国《新闻周刊》从中国电信、中国网通、中国联通等几家运营商得到证实，2月底或3月初，数种新的网间结算模式将送到运营商手中，他们将根据自己的数据计算互联互通的成本，并选择适于自己的模式上报信产部。信产部最终据此制定中国第一项基于成本的网间结算政策。

对于新的网间结算模式，固定运营商们早已迫不及待。“目前的互联互通结算办法是2001年3月21号颁布的，试行期只有一年，但是到目前为止还没有新的结算办法出台。”中国网通监管事务部总经理崔涛说。事实上，网间结算价格体系的重新建立与新的电信普遍服务体系和电信资费调整紧密相联，该体系的建立有望为竞争格局初现的中国电信市场混乱的竞争局面缕清一条脉络。

而更深层的背景是，互联互通费用还常常引发不同国家电信运营商之间的贸易战，目前在国外巨头还未进入之前，制订一个与世界接轨的网间结算办法已是当务之急。“在对外的贸易开放政策和对内的竞争政策两个向度的压力下，互联互通已经被逼到一个问题不能不解决的墙角。”张昕竹评价说。

运营商“暗战”

中国的互联互通障碍是伴随着新兴运营商的蹒跚起步而浮出水面的，在1994年电信业改革开始祭出“打破垄断、引入竞争”这面大旗之后，不联不通开始成为众多运营商们挥之不去的噩梦，而这个噩梦最终的受害者却是消费者。

以挑战者面目出现的中国联通在1994年成立之初开始遇到互联互通障碍问题，该集团互联互通部总经理涂栋臣的工作笔记本上记满了各种各样的不连不通问题，他们为了直观地表现互联互通障碍的普遍性，曾经专门为媒体绘制了一张布满了红色标记的全国地图，这些标记背后是联通不愿意揭开的伤疤。

“几个地方的总经理，就像杨白劳躲债一样，业务几乎陷于停顿。”涂介绍说。去年河南洛阳甚至出现了用户围攻营业厅和办公楼的情况，一些用户在联通营业厅生气地摔掉手机。在联通CDMA业务开始呈现雪崩效应增长的10月、11月份，涂栋臣在河南郑州与当地消协和电信管理局所做的测试中，用联通的CDMA手机拨打中国移动时甚至出现了十播九不通的情况。而根据统计，去年在河南全省、江西差不多半个省，接入率不到10%，湖北甚至出现了百万群众签名要到北京上访的事件，最终副省长干预此事才得以解决。

与中国联通同为新兴运营商的中国铁通，在成立的当晚，新任总经理被问到最想得到什么优惠政策时回答说：“与中国电信互连互通。”但之后不久，宁夏灵武市电信、铁通公司职工就为光缆施工而发生“身体接触”。

目前国内电信运营商之间的“柏林墙”已经陡然增高，从年初四川遂宁电信的“砍电缆事件”，接着是河北唐山铁通的电缆遭剪，其后是山东聊城移动、联通、铁通与网通的管道之争，在同一牌照的新老运营商之间、在不同牌照的运营商之间，“暗战”打得一塌糊涂。

“但是目前信产部介入监管的底线是接入率小于30%，这个数字真不知道是怎么来的。”中国联通的高级工程师贾春梅说。信产部电信管理局一位不愿透露姓名的官员解释说，“互联互通的问题太多了，如果这个数字再提高一点，信产部就会疲于奔命。”事实上，手机用户经常出现的串线、掉线、杂音等问题目前已经被监管部门“忽略不记”了。

“我们不难得出一个结论，哪里有市场竞争，哪里就有互联互通的问题。”电信管制专家阚凯力告诉中国《新闻周刊》。同样，涂栋臣总结这么多年互联互通的工作经验时说：“症结就在于由于竞争引起的利益分割，而解决的方法就是加强监管。”

他认为“互联互通原本就不是市场行为而是监管行为”。但问题也许并非这样简单。

免费的午餐会变坏

很多年以来，互联互通似乎是一个谁也说不清的问题，运营商们、行业主管部门、专家们为此争论不休。

在中国电信业版图中竞争最为激烈的移动通讯领域，中国两个移动通信运营商的市话业务目前是互不结算的，即现行0.4元/分钟的双向收费，但在这个过程中，主导运营商总是会感觉到自己很吃亏。“大网的用户数量是小网的十数倍，大网离开小网失去的只是竞争对手，而小网离开大网则失去了生命。”信产部电信研究院高级工程师杨培芳说。国际电联对于互联互通有一个普遍性的结论：在互联互通的状况下，如果大网跟小网互不结算，在不对称管制之下最终小网的规模将与大网旗鼓相当。

但矛盾的是，主导运营商的这种“吃亏”的感觉是不可言说的，因为这种抱怨与打破垄断引入竞争的监管思路相悖，即便说出来也往往招致消费者的骂声一片。“国内大网捣乱的原因在于认为自己吃亏却说不出来。”北京邮电大学研究生院副院长吕廷杰评价说，因为大网运营商无奈地发现自己在扶持竞争对手。

而对于固定运营商，目前的互联互通问题更是让其一肚子苦水。中国电信监管事务部总监李如亮介绍，中国现行的本地网接续费只有0.06元／分钟。撇开互联互通的机会成本不说，单就本地网接续的实际成本就达到0.16元／分钟。而这种网间结算的标准被认为是“拍脑门”的结果。

在固定运营商们看来，这种低费率的网间结算体系直接导致了恶性价格战，恶性价格战又造成了互联互通不畅。以IP卡市场为例：国家现行规定IP国内长话每分种0.3元，而对固定网的网间结算价格仅为每分种0.06元，“对于IP电话运营商而言，他们的IP电话卡销售价格只要超过国家规定价格的2折以上，他们就不亏本。”崔涛评价，令固定运营商们痛心疾首的是“蛋糕”的大部分被移动运营商切走了，他们的收入中互联互通结算还不到4%。

但是，联通的涂栋臣认为网间结算问题“只是皮毛”。他给出的理由是，“1996、1997年联通几乎包揽了跟中国电信接口局的交换机的全部费用，当时网间结算的费用非常有利于中国电信，但互联互通的问题照样一大堆。我们要问，我们该给的钱给了没有？给得公平不公平？”

显然，无论公平与否，没有一个各方都可以接受的结算标准，这个问题还会被一直追问下去。

蛋糕的新切法

“我曾向张昕竹表示不同看法，如果现在算出一个精确的以成本为基础的结算费的话，资费体系却并不是完全以成本为基础的，二者不匹配，那么运营商之间的利益关系还是不合理的。”李如亮表示了中国电信的疑惑。

事实上，从1995年左右中国监管当局就开始探索网间结算的办法，杨培芳曾经参加了中国最早的互联互通研究，当时国内的学者甚至想建立一个类似交通运输中常用的吨/公里的单位——“比特/公里”来进行网间结算，“但很快被否定，信息传输成本跟物流传输成本是截然不同的”。

那么中国这次会采取哪种措施呢？目前中国《新闻周刊》得到的消息是，很可能采用“中国特色的方法”——基于“资费”即市场价格的结算办法。这种方法的思路是：既然成本是不透明的，那就用透明的资费标准来代替它，“资费在充分竞争的市场中会无限趋近于成本，而在管制的环境中也会接近成本，否则监管机构会给予惩罚警告。”阚凯力说。

事实上，这种方式要求的先决条件是资费接近成本。作为运营商一方的崔涛认为，长期以来在国内运营商中流行的国际资费补国内资费、长途资费补市话资费的局面已经基本宣告结束，目前在中国网通集团公司的收入中，长途的资费已经在事实上有了很大的降低——在总收入中不到10%，国际互联收入只占网通的1%，而宽带赢利的前景还遥遥无期，市话目前是持平或微利，“目前资费已经开始趋近于成本，当然这是就全国平均来说的。”

但这种价格补差的冰山远未消融。与政府定价相对，在恶性竞争的市场环境下价格战也导致成本很难反映在资费中。“因此如果中国采用基于资费的网间结算方式，还需要在价格进一步市场化的基础上进行。”阚凯力评价说。而更富创意的是，目前已经被邀请参加这次网间结算政策制定的吕廷杰教授表示，中国很可能将这几种模式结合起来，“在得到反馈后，信息产业部将综合各方的要求在近期制定出政策。”吕说。

一个科学合理的网间结算体系将是互惠互利的竞争合作基础，但是这仅是一个基础而已。“人们如果乐观地认为电信市场的恶性竞争会因此而得到缓解，未免显得过于单纯。技术问题总是好解决的，而人的观念、体制的创新却是在短期内难以调整到位的。”阚凯力说。