关于内蒙古城镇化发展战略探讨

张凤憨

一般地讲，一个国家或地区的城镇化速度越快或城镇人口在总人口中所占比重越高，也就表明其经济越发燕尾服，从们的生活质量起越高。因此，积极推进城镇化进程，已成为欠发达或不发达国家和地区经济社会发展所刻意追求的目标。

一、内蒙古城镇化历程回顾1947年内蒙古自治区成立之时，今区只有城镇人口68．4万人(按现行区划调整数)，减镇化率为(城镇人口占总人口比重)12．18％。到2000年第五次人口普查时，全区城镇人口增至1013．88万人，城镇化率达42．68％，在各省、市、区中，仅低于京、津、沪、辽、吉、黑、浙、粤等省市，居第九位。

五十多年的内蒙占城镇化历程，人敢可划分为五个阶段：

第—阶段，1947年至1952年为城镇化缓慢推进阶段。这—阶段，由于当时内蒙古的工业基础十分薄弱，1947年全区工业从业人员大约只有3万人左右，而且-绝大多数是手工业劳动者，工业化率(从人口学的角度是指从事工业生产的劳动力占社会总劳动力的比重)只有1％左右，随着整个国民经济的恢复和发展，1952年全区工业从业人员增至10万人，工业化率达2，9％，但远未形成以工业生产为主要特征的城巾经济体系，虽然这一阶段农业发展很快，五年间农业总产值翻了一番，但当时内蒙古地区的可垦地面积多，农业发展的潜力十分巨大，在农业生产手段非常落后的情况下，发展农业尚感劳动力不足，也就很难分离出相当数量的农业劳动力以支持城市经济的发展。因此，难以形成推进城镇化所必需的“拉力”和“推力”。

这一阶段内蒙古的城镇化推进速度很慢，城镇化率仅由1947年的12．18％上升到1952年的12．84％，五年仅提高0．66个百分点。这一阶段，全区城镇人口增长的来源由区外迁入的人口占据了主导地位。

第二阶段，1953年至1960年为城镇化“爆发式”推进阶段。这一阶段，由于国际和国内形势发展的需要，加之内蒙古地区所具有的丰富自然资源优势，内蒙古自治区成为国家重点开发和建设的地区之一，以包头钢铁基地的兴建和大兴安岭林区的开发为龙头，揭开了内蒙古地区工业建设的序幕，也带动了整个内蒙古工业经济的形成与发展。一批配合国家重点建设的矿山、煤炭、建筑祠料、机械制造、木材加工等大中型企业迅速兴建；乳品、皮革、肉类、毛纺畜产品加工以及粮食加工、食品加工等农畜产品加工业得到迅速发展：商业、饮食服务业、金融、科技、教育等城巾第三产业也得到了加强。城镇的原有劳动力已远远满足不了城巾经济迅速发展的需要，从而形成了强劲的城镇化“拉力”。此间的内蒙古农业生产通过大规模垦荒来扩大耕地面积依然得到了很快发展，但由于农业生产手段并没有多大改善，大规模的垦荒只能通过投入更多的农业劳动者的活劳动而实现，仍然没有形成强劲的城镇化“推力”。

但是，这种城镇化“推力”的刁；足，并没有阻止内蒙古城镇化“爆发式”地推进。在强大的城镇化“拉力”的拉动下，为满足其城市经济发展，主要是第二产业迅速发展对劳动力的需要，一方面靠国家有计划地从全国各地组织了一批干部、工人、专业技术人员等，组成一支浩浩荡荡的建设大军支援了内蒙古建设，另一方面又从农村牧区征招了大批劳动力进入城镇，仅1959年全区城镇人口净增110．5万人，而农村人口则减少34．1万人。到1960年，全区城镇人口增至3 5 9．8万人，城镇化率提高到30．21％。同1952年相比，八年间城镇人口增加267．9万人，平均每年增加33．55人，年平均增长速度高达18．68％，比同期总人口增长速度高出12．29个百分点，城镇化率提高了17．37个百分点，平均每年提高2．17个百分点，工业化率则由1952年的2．90％提高到15．23％，八年提高了12．33个百分点，工业化率滞后于城镇化率约15个百分点，反映出这一阶段明显的过度城镇化趋势。此间社会总劳动力增加1 51．2万人，其中1 50．2万人被非农产业吸纳，占99．34％，只有1万人被农业吸纳，占0．66％。就业结构转换率(非农产业劳动力／社会总劳动力X(非农产业劳动力增长速度—社会总劳动力增长速度))高达36，96％。这一阶段，内蒙古城镇人口增长的主要来源由区外迁入人口为主转变为由区内农村迁入城镇的人口为主。

第三阶段，1961年至1964年为逆城镇化阶段。这一阶段的逆城镇化是20世纪50年代，特别是“大跃进”时期片面追求工业化进程迅猛推进所造成的结果。中国是一个农业大国，解放前遗留下来的经济基础—卜分薄弱，在这样的条件下推进工业化进程，其所需的庞大资本积累，主要是通过工农业产品的“剪刀差”，从国内农业生产发展中获取的。而我国的工业化道路又基本承袭了原苏联那种优先发展重工业的重工化道路。这种为发展工业而发展的重工业，建设周期长，配套项目多，占用资金大，资金回收慢，积累率低，根本无法返还农业发展所需的资本积累，以改善农业生产条件。而在农业生产手段没有得到改善的条件下，为推进工业化进程，又从农村征招了大批农业劳动力，投入到了工业及城镇第三产业发展中，结果造成农业生产的衰退，无法不断地生产出更多的粮食及农畜产品来满足国民经济发展的需要，特别是工业化进程迅猛推进的需要，进而导致工：业化进程受挫。因此，这一阶段无论是城市经济的发展，还是农业经济的发展，都难以形成有效的城镇化所必需的“拉力”和“推力”。

相反，50年代的城镇化所形成的庞大城镇人口群，转而成为城巾经济发展的负担，在国家大规模压缩城镇人口的同时，内蒙古也通过迁返原籍和下放农村、牧区等途径，缩减了其城镇人口规模。到1964年全区城镇人口减少到249．1万人，城镇化率降至19．87％。四年间城镇人口减少近三分之一，达110．7万人，城镇化率下降了10．34个百分点。同期，全区的工业化率也由1960年的15．23％下降到了6．28％，下降了8．95个百分点，工业化率滞后于堋镇化率13．59个百分点。此间社会总劳动力减少22．2万人，其中非农产业减少101．2万人，农业劳动力增加79万人。就业结构转换率为18．72％，表明其城巾经济的发展开仅未能吸收新增社会劳动力，而且还有一部分原已从事非农产业的劳动力又转而从事农业生产。

第四阶段，1965年至1979年为城镇化停滞阶段。经过对国民经济进行了大规模的调整之后，这一阶段内蒙古的工农业生产曾出现过短暂的回升，但始于1966年的长达别—年之久的“文化大革命”，使得本已开始复苏的工农业生产再次受挫，直至1974年，国民经济才开始稳步增长。但此间的内蒙古人口再生产已完成了由解放前的高出生、高死亡、低自然增长向高出生、低死亡、高自然增长的转型，加之50年代以来，一度刘人口问题的错误认识和“文革”期间的无政府主义状态，失去了控制人口增长的良好时机，导致了长达卜多年的内蒙古成立以来的第二次生育高峰，造成了城乡人口的大量增加。在人口增长的巨大压力下，内蒙古城市经济的发展，不仅无力吸收由农村分离出来的农业劳动力，就连城镇本身新增的劳动力也无法保证其充分就业，不得不以牺牲城镇居民人均收入的增长为代价，实行低工资、广就业的就业政策。而在“极左”思想的影响下，为逐步消灭械乡差别，，在城镇就业问题日趋严重的情况下，一方面从农村招收了部分工人，使其步入城镇；另一方面又让大量城镇知识青年走上了“上山下乡”的道路，仅1968年至1979年全区就有30．6万(不包括由区外下放到内蒙古的知识青年)城镇知识青年被下放到农村牧区插队落户。同时，随着城镇人口的不断增加，城巾居民的住房、交通以及与人民生活密切相关的城镇服务业等日趋紧张。可见，这一时期内蒙古城市经济的发展，缺少形成城镇化“拉力”的基本条件。但是，多年来形成的较之农民更高的城市居民收入，特别是建国以来在城镇实行的高福利政策，使城镇职工可以享受到农民无法享受的公费医疗、退休金以及住房、食品等方面的各种补贴，加之远比农村优越的生存环境，对农民尤其是青年一代农民进入城镇还是产生了强大的吸引力，由此形成了一股较强的城镇化“拉力”。此间的农业生产，由于工业化进程受阻，农业生产手段依然得不到多大改善，农业生产长期徘徊不前，农业总产值1979年比1964年还下降了4％，根本无法满足国民经济发展对粮食及农副产品的需要，这种落后的生产方式，也不允许更多的农民脱离农业生产而进入城镇。但是，随着时间的推移，内蒙古的可垦地面积日益减少，城镇占地面积不断扩大，耕地面积呈下降趋势，1979年较1964净减少了26．7万公顷；相反，农村人口则由1964年的1004．6万人增至1979年的1442．9万人，农村人口人均占有耕地面积由8．78亩降至5．56亩。而长期以来形成的僵化的农村集体经济生产模式，也严重束缚了农民的生产积极性，农业生产发展缓慢，农民收入得不到提高，生活得不到改善，致使许多农民想跳出“农门”，从而形成了较强的城镇化“推力”。

在这种城镇化‘拉力”和“推力”并存的情况下，为阻止农民进入城镇，通过户口管理、就业、商品粮、住房、公费医疗等一系列手段，在城乡之间筑起了一道壁垒，才避免了城镇人口的再度膨胀。到1979年全区城镇人口增至408．9万人，城镇化率达22．08％。同1964年相比，城镇人口增加159．8万人，年平均增长速度为3．36％：城镇化率仅提高2．22个百分点。此间的工业化率为15．56％，比1964年捉高了9．28个百分点，恢复到了60年代初期的水平，但仍滞后于城镇化率6．52个百分点。此间社会总劳动力增加199．7万人，其中被非农产业吸纳134．5万人，占67．35％，被农业吸纳65．2万人，占32．65％。就业结构转换率为19．95％。这一阶段内蒙古城镇人口增长的主要来源由区内农村迁入人口为主，转变为以城镇人口的自然增长为主。

第五阶段，1980年至2000年，为城镇化平稳推进阶段。这一阶段，随着改革开放的不断深化和社会主义市场经济的建立，广大农村地区普遍推行了家庭联产承包责任制并不断加以完善，极大地调动了广大农民的积极性，农业劳动生产率得以提高，农业总产值迅速增长，粮食产量1998年创历史最高水平，达1575．4万吨，农畜产品日趋丰富，为国民经济的发展奠定了坚实基础：而农村人口的进一步增加，仗人均占有耕地面积越来越少，产生了大量农村剩余劳动力和剩余劳动时间，从而形成了强劲的城镇化“推力”。此间内蒙古的城市经济，第三产业得以迅速发展，居民收入成倍增加，生活服务设施明显改善，城镇居民生活质量显著提高，20世纪60—70年代那种城镇居民“吃、穿、住、用、行摊，城镇基础设施极度缺乏的状况得以根本改变，形成了强劲的城镇化“拉力”。

在强大的城镇化“推力”和“拉力”的共同作用下，只是由于全区的工业化程度还比较低，加之城镇就业制度的改革，失业人数增加，使农村剩余劳动力的转移受到制约，因

此全区城镇化进程并没有明显加快，而是进入了一个平稳推进的期。主要特点是巾镇个数大量增加，到2000年第五次人口普查晌，市的个数由1979年的9个增加到20个，镇的个数由109个增至377个，全区城镇人口增至1013．88万人，比1979年增加605万，平均每年增加29万，比同期全区总人口平均每年增加25万还多4万，年平均增长速度达4．46％；城镇化率提高20．6个百分点，平均每年捉高近1个百分点。值得关汴的是自1997年起命区每年增加的城镇人口都在30万人以上，每年减少的乡村人口在10万人以-j二。这种城镇人口绝刘增加和乡村人口绝对减少的变化趋势已十分明显，很可能就是全区城乡人口发展变化的一个转折点，城镇人口越来越多和乡村人口越来越少，将成为全区城乡人口发展变化的基本态势。此间的工业化率为14．06％，比1979年下降1．5个百分点，滞后于城镇化率28．62个百分点。此间社会总劳动力增加632．5万人，其中被非农产业吸纳272．6万人，占43．1％，被农业吸纳359．9万人，占56．9％。就业结构转换率为9．18％。这一阶段内蒙古城镇人口增长的主要来源由以城镇人口自然增长为主，转变为由于市镇个数增多而增加的人口为主。这也是这一阶段城镇人口大量增加而就业结构转换率不高的原因所在。

二，从内蒙古实际出发，积极稳妥地推进全区城镇化进程

加快城镇化进程不会是一帆风顺的，在市场经济条件下，制定明确的城镇化发展战略、规划及相关政策，逐步消除各种不利于推进城镇化的消极因素，是推进全区城镇化的可靠选择。

(一)以工业化推进城镇化

城镇化的关键是实现农村剩余劳动力向非农产业的转移。丙方发达国家的现代城镇化最初都是由工业化推动的，盲到其工业化达到相当高的程度而进入后工业社会，工业化作为城镇化“推进器”的地位才让位于第三产业的迅猛发展。可见，—1：业化在吸纳农村剩余劳动力，推动城镇化进程中的作用是显而易见的。

广东省近：二十年来的城镇化历程也充分说明了这—点。1982年人口普查时广东竹的城镇化牢仅为18．62％，比同朋内蒙古的城镇化率低了10．23个百分点，而到了2000年第五次人口普查时，广东省的城镇化率达到了55％，反比同期的内蒙古城镇化率高出了12．32个百分点。此间，广东省的城镇化进程以城镇化率平均每年提高2．02个百分点的速度高速推进。其主要原因在于改革开放以来，广东省充分发挥其比邻港澳地区的地理优势，以廉价的劳动力和优惠的税收政策，从最初的来料加工，生产芯片、光盘、鞋子、玩具、服装等轻工产品，直到吸引了数千家国内外企业到其境内投资建厂，不仅带动了当地工业化的迅速推进，也带动了其第三产业的迅猛发展，吸纳了广东省内外大量剩余劳动力。仅1990年至2000年就吸引省外人口近2000万涌入广东，其中绝大多数是以“打工者”身份进入的。浙江、江苏两省的城镇化率，在1982年第三次人口普查时分别低于内蒙古3．14和13．03个百分点，到2000年第五次人口普查时，浙江省的城镇化率达到48．67％，反超内蒙古近6个百分点，江苏省的城镇化率达到了41．49％，与内蒙古的城镇化率之间的差距由13．03个百分点缩小到1．19个百分点。浙江、江苏两省的工业化进程明显加快在推进其城镇化进程中同样发挥了主导作用。内蒙古20世纪50年代的城镇化之所以能够“爆发式”地推进，也是得益于当时国家在内蒙古的大规模工业建设，只是由于当时内蒙古以至全国的农业生产基础十分薄弱，难以支撑工业化的迅速推进，在工业化进程难以持续的情况下，才导致了以后的逆城镇化，并不能因此而否认工业化在推进城镇化进程中的主导作用。

中国是世界上最大的发展中国家，在推进经济社会全面发展，尽快实现现代化的过程中，工业化仍是一个不可逾越的阶段。没有工业化的不断推进而形成的高度发达的工业，第三产业的发展也会受阻，这也是我们这些年来第三产业的发展主要还是集中在批发和贸易、餐饮业等传统行业，而房地产业、信息咨询服务业、计算机应用服务业、租赁服务业、娱乐服务业等新兴产业，以及主要为生产和生活服务的金融证券保险业，为提高科学文化水平和居民素质服务的科技教育社会福利业等难有突破性发展的原因所在。不可否认第三产业，特别是传统第三产业劳动密集、安置劳动力成本低，吸纳剩余劳动力的潜力巨大，但在现阶段要取代工业化而成为推动城镇化进程的主导力量还为时过早。

中国在成功加入WTO之后，世界上许多权威机构和权威人士，纷纷看好中国将成为世界各国的“加工厂”，将逐渐成为制造业的“超级大国”，无疑将会促进我国的工业化进程。内蒙古作为一个欠发达或不发达地区，要抓住这一历史机遇，大力推进工业化进程，进而推动全区的城镇化。(二)按照经济效益优先，“据点”式发展为主的原则，制定全区城镇化发展战略

与全国平均水平相比，内蒙古的城镇化率并不低，2000年的42．68％比全国平均水平还高出6．59个百分点。但其城镇人口规模小，城镇布局分散、密度低的特点又与全国明显不同。内蒙古最大的城巾包头市也只有145万人(巾区人口)，呼和浩特市则只有104万人，在各省会城市中仅多于西宁、银川和拉萨。全区20个市(包括地级市和县级市)平均规模为33万人，比全国市的平均规模少11万人。全国平均每十万平方公里有6．9座城市，217个镇，而内蒙古平均每十万平方公里只有1．7座城市，32个镇。内蒙古的这种城镇分布特点是由其地域辽阔、人口较少、交通不便等因素决定的，也是与内蒙古的客观实际相适应的。这些客观条伺：也决定了我们在制定今后的城镇化发展战略时，也不可能选择像沿海有些省份那样大力推进小城镇建设的发展战略。因为对于内蒙古来说，小城镇发展所暴露出来的聚集效应差、浪费土地、基础设施建设规模不经济、产业结构落后等缺点更加突出，小城镇的工业化还可能造成浪费资源、污染环境等恶果，导致生态恶化，以至破坏内蒙古得天独厚的发展畜牧业的资源优势。尽管小城镇的发展在解决农村剩余劳动力、安排就业等方面的社会效益可能会优于大城市，但对于内蒙古而言，这种发展战略仍然是不可取的。

大中城市较小城镇而言，聚集程度高、辐射能力强、投资的边际效益大，具有明显的经济效益优势。在内蒙古城市人口规模较小的情况下，按照经济效益优先，选择重点发展大中城市的发展战略是符合实际的合理选择，也是最佳选择。即优先推进呼和浩特、包头的城市发展建设，重点推进其他盟市所在地的城市规模扩张，全面推进各旗县所在地的城镇化进程。呼和浩特是内蒙古的政治、文化中心，包头是内蒙古最大的工业基地，呼包二市2001年全部工业增加值占了全区的近40％，1990至2000年10年间吸纳区内外人口近80万人，具有推进工业化的良好基础和强劲的吸纳外来人口的能力，应作为全区城镇化的重中之重优先发展建设，各盟市所在地均在当地发挥着首位城市的主导作用，是全区城镇化的骨干，应重点推进其城市规模的扩张：各旗县所在地是全区城镇化的基础，应全面推进其城镇化进程。

内蒙古辽阔的地域和交通不变的现实，又决定了其城镇化仍应坚持走以“据点”式发展为主，不断扩大城镇规模的发展道路。在城镇规模不断扩张的基础上，通过以高速公路为标志的现代交通和以数字传输技术为标志的现代通讯设施的建设和发展，在西部的呼和浩特、包头、集宁、东胜、临河、乌海以及各盟市内部建立高效率的城镇网络，以求在“据点”式发展的基础上推进全区城镇化的“网络”式发展。

(三)科学规划，严格管理，加快城镇基础设施建设

规划要有超前意识，要坚持“以人为本”，不仅要充分考虑扩展城镇发展空间，适应城镇经济规模的扩张，增强城镇的辐射能力和吸纳能力，更要充分考虑城镇人口规模的扩张并能最大限度地满足人们物质文化生活的需要，不断提高人们的生活质量。

最近国内的一些专家提出21世纪的“中国城市将向数控模式发展”，并将我国2050年的城巾化数控模式确定为四个等级。即：一级城市是现在或未来全国乃至全世界的经济科技文化中心或对全国乃至全世界的经济科技文化发展具有重大影响的城市，亦或在10—20年内有潜力发展到这种程度的城市，未来城区人口规模在1000—2000万之间；二级城市是省域经济科技文化中心或对一个省的经济科技文化发展有重大影响的城市，亦或在10—20年内有潜力发展到这种程度的城巾，未来城区人口规模在200—400万之间，三级城市是地区性中心城市，未来城区人口规模在100万左右，四级城市是小城市，主要由目前的县城形成，未来人口在30—50万之间。这种发展思路刘我们编制科学合理的规划很有启发，像呼和浩特、包头到2050年完全有，可能建成二级城市，人口规模达到300—400万，赤峰、通辽、海拉尔、临河等有可能建成三级城市，人口规模100万左右，赤峰、通辽的人口规模甚至会达到200万左右；其他城巾及旗县所在地的镇建成四级城巾，人口规模比现在都会有较大幅度的增长。我们在编制规划时就要充分考虑这些可能，为每个城镇的长远发展留有足够的发展空间。

规划要突出各个城镇的不同特点，要充分展示其历史、文化、自然等优势，提高城镇品位，规划要符合城镇发展建设的特点，不仅要有10—20年的中期规划，而且要有30—50年的长远规划。规划一经形成就要以法律的形式把它确定下来，在实施过程中确需修订完善的也要通过沾律形式进行，避免由于政府或部门主要领导人的变动而随意变通或修改规划，以确保规划的不断完善及其延续性和稳定性。

城镇基础设施落后延缓了全区的城镇化进程。2000年全国城巾人口用水普及率为96．70％，内蒙古为89．1 0％；全国城市煤气普及率为84，15％，内蒙古为58．60％，全国每万人拥有公共汽车9．81台，内蒙古为3．92台；全国人均拥有铺装道路面积9．09平方米，内蒙古为6．88平方米：全国人均公共绿地面积6．83平方米，内蒙古为6．04平方米。加快城镇基础设施建设，是推进全区城镇化进程的关键。城镇基础设施建设的最大制约因素是资金，严格管理就是在城镇基础设施建设中，要严格按照规划充分考虑各种基础设施配套同时进行，以降低经营城市成本，力求获取最大的经济和社会效益，避免那种今天我修路，明天你挖沟，你干你的，我干我的，各自为政而造成的不必要浪费。

(四)制定和完善相关政策，为农村剩余劳动力的转移创造条件

改革开放以前，全区工业化、城镇化的一个重要特点是由政府主导发动的。改革开放以后，随着社会主义巾场经济的建立和发展，这种由政府主导发动工业化、城镇化的基础已不复存在。政府只能通过制定和不断完善各项相关配套政策，为工业化和城镇化的推进创造条件，以扫除阻碍实施工业化、城镇化发展战略的各种障碍，从宏观上把握和引导工业化和城镇化的顺利推进。目前，由于城镇化引发的流动人口己达到相当规模，客观上也要求有相应的政策法规来切实保障这部分人群的合法权益。

制定投资保护政策，鼓励农民到城镇投资办厂或进入第三产业领域，在十地使用权的转让和证照办理等方面给予优惠和提供方便，制定全社会的强制性最低工资标准，并随着经济社会的发展不断加以调整，当最低工资标准达到仅靠一个人的工资就能满足一个三口之家的基本生活需要的，农村剩余劳动力的转移将发生质的变化，甚至人口的自由迁移流动也将变为现实；在全社会(包括私企和个体工商户)推行劳动合同制，并按合同要求为每一个劳动者建立个人保险账户，让包括已由农村转移出来的农民工在内的所有劳动者都参加养老和医疗等保险，为其提供基本生活保障，改革户籍管理制度，对那些确有稳定生活来源、不会成为社会负担的、已经转移到城镇的农民要准予其落城镇户口。当然，在最低生活保障范围还不能像广东那样覆盖全社会(包括农村)时，为了保证不出现城镇“难民”，户籍管理制度改革的难度也会大一些，制定教育方面的政策，让那些还没有落上城镇户口的农民工的子女也能享受到九年义务教育，等等。总之，这些政策的制定都要以提高农民工的社会经济地位为目的，以使他们能够尽早地享受到平等的“市民”待遇，进而推动全区城镇化进程，促进农村剩余劳动力的转移。