谈非典后的财政投资

袁钢明

非典型肺炎对经济造成了较大冲击。在疫情高峰时期，政府采用财政手段，对受非典冲击严重的行业给予减免税费或贷款贴息的政策支持，疫情得到控制之后,政府将采取新的政策措施，促进经济继续快速增长。政府抓经济发展，关键是选准工作重点。从最近动向来看，投资工作将作为重点来抓。以扩大投资促进经济增长，是近年来连续使用的政策措施。但在当前情况下，以加强投资为重点，存在着诸多制约因素，有许多问题需要讨论。

加大投资力度的政策措施受到财政资源的制约

加大财政投资力度，必然要以增大财政收入为前提。从有关部门提出的加大投资力度内容看，重点是加大国债和预算内投资项目力度，这就需要有更多的财政资源来支撑。但是，在非典冲击下，财政遇到了减收问题，很难想象可以很快出现财政较大幅度增收的局面。政府对受非典冲击严重的某些行业采取了减免税费措施，造成预算安排中的一部分财政收入减少，还有其他很多行业未采取减税措施，也会因非典影响而造成税收减少。而且，为防治非典，财政支出增加，使财政收入压力增大。有关财政专家说，减免税收造成的财政减收数量在税收总量中比重不大，防治非典的财政支出是预算资金中安排好的后备基金，非典影响无碍财政收支大局。但是，非典冲击毕竟对财政造成了减收增支的影响，即使影响不大，也是仅就原来已做好的预算安排而言，仅就前一段时期应对意外灾难事件而言。现在，非典过后加大投资任务对财政收支所形成的新增压力,远比非典突发时期所面对的压力大得多。财政为应对非典突发情况增大支出100多亿元就已足矣，而非典之后财政要想加大投资支出力度，不增大数百亿元甚至上千亿元不足以奏效。在抗非典支出还要继续维持的情况下增大财政投资支出，就必须较多地增加财政收入。如果不增发国债，就不得不加大财政税收力度。最近财政部领导人讲话，明确提出要加大税收力度。这表明财政收入的压力很大，仅靠节约财政开支难以解决，而要靠增大财政税收来解决。

加大税收力度，将使除少数减免税费行业以外的广大行业税收压力增大。很多行业受到非典的不利影响，没有得到减免税费的政策照顾，经营困难比平常时期增大，很难再承受得起加大的税收压力。税收增加潜力不能从已经非常困难的行业及企业身上挖取。本来在困难情况下靠艰苦努力还能维持的很多企业，可能会被增大的税收压力压垮。整个国民经济生产经营领域除少数行业外普遍受到了非典的不利影响，需要的是减轻税收。加大税收力度必然给广大生产经营企业带来新的压力和困难。

有关部门提出增大税收力度，没有提增加新税种或提高税率，意思是指在税率税种不变的情况下，以加大征管力度的方式增加税收。这种做法近年来一直在做，而且税收持续增长效果明显。虽然说，名义税率没有提高，新的税种没有增加，实际征管也很规范，不征不该征的过头税，只是把规定该征的税征上来，但是，生产经营单位及纳税人的税收负担在持续加重。企业普遍感到加大税收征管所造成的税负压力很重。近些年来加大税收征管力度对纳税单位及个人造成的税负加重程度，比某些情况下提高税率所造成的税负压力还要重。我国目前的名义税率，无论是增值税还是所得税，都超过一般国家水平，增值税率比一般国家高3个百分点，企业所得税率比一般国家累进税率的最高档次还要高，个人所得税起征点太低，接近最低生活水平线。企业很难在这样重的税率负担下经营发展，或者说，这样重的税率在实际经济中很难实施，很难行得通。实际经济中，存在着大量的税收减免和所谓“跑、冒、滴、漏”，可能是对过重名义税率无法实施的一种变相调整。企业及中低收入纳税人收入中税收比重较高，即微观税收负担较重，而国民总收入中税收比重即宏观税收负担也不轻。近几年，税收占GDP比重上升很快，正在向20％的水平逼近。目前世界上大多数发展中国家的宏观税负水平为15％～20％，发达国家的宏观税负水平大致在25％～30％之间。按中国实际情况来看，将企业及纳税人实际缴纳的大量税费等预算外收入计算到税收总量中，宏观税负水平估计已高达30％，达到了发达国家的高水平。目前正出现世界性的减税潮流。本来，在正常情况下，中国税收改革应当逐渐朝着降低名义税率、加强税收征管的方向推进，在实际税收负担已经较重的情况下，加强税收征管只能在名义税率更大程度下降的条件下进行，也就是说只有在名义税率较大幅度下降的条件下加强税收征管工作，才与减税调整的趋势相符合。财政对受非典冲击严重的行业减免税费，既是急中生智之为，又是远见卓识之举。如果不减免税费，这些行业中的很多企业可能会在非典肆虐下破产消失，使非典之后经济发展和税收增长的困难增大。这些行业减免税费而快速恢复的增长效益，一定会大于如果不减免税费而力保财政税收的效益。为抵消非典不利影响，不仅对少数行业减免税费有良好效益，而且在更大范围减税可获取更大的效益。因此，有必要以此次个别行业减税为契机，在整个国民经济范围内推进规范的全面减税，而不是为弥补财政减收缺口而“拆东墙补西墙”，造成更多行业实际税负的加重。

在困难情况下加大税收征管力度有过先例。1998年遭受特大洪灾冲击，财政一方面对灾区实行补贴、免税等措施，另一方面扩大财政投资规模，因而急迫需要增大财政收入，既紧急增发国债，又加强税收征管，在未提高税率的情况下，仅当年最后几个月就增加征税达1000亿元，占全年税收的10％和新增税收的100％，造成各地企业税收负担急剧加重，虽然增加税收对当时扩大财政投资拉动经济提供了支持，但是企业税收负担过重造成企业和个人减收，经济活力下降，导致1999年4、5月份出现消费低沉、通货紧缩、经济下滑的严重局面。随后，紧急采取了投资和消费双拉动政策，主要是通过提高工资和生活最低保障等鼓励消费的措施，增加消费需求，经济才得以回升。这一教训应当记取。一般来说，在经济低沉时期，政府扩大财政投资拉动经济，是在财政资金或者社会资金比较宽裕的情况下进行，财政采用发行国债的方式借用社会闲置资金，不加重国民税收负担。如果以加重国民税收负担的方式进行，扩大财政投资的效果，会被加重税负对国民经济造成的负面影响所抵消，甚至得不偿失。

增加税收力度存在负面影响，再增发国债也存在困难。增发国债已连续实施到第6个年头，财政偿债压力越来越大，财政负债规模不断扩大，正在造成一种令人担忧的借新债还旧债局面。增大税收具有不必偿还、不增大偿债压力的优点，但是会增大当前经济压力，在当前经济遭受非典冲击的困难情况下，增大税收力度的做法，会对很多行业和企业造成雪上加霜的不利影响。财政为加大投资力度而要增加财政收入，无论是增发国债还是增大税收力度，都存在着不能不考虑的直接制约和间接后果。

扩大财政投资难以取得有效拉动经济的效果

用财政政策来解决非典之后的经济发展问题，有限的资金应当用到可有效拉动经济的关键环节上。非典对经济造成的最大损失不同于地震、洪水，没有造成物质设施的严重毁坏，疫情主要对某些方面的消费、某些商务及公务活动、某些职业的工作出勤等等，造成严重不利的影响。当前经济发展对财政政策的需求，不主要在于要求财政直接增加投资去补充物质设施，而是希望财政政策能够为生产企业和劳动者重建安全和有信心的环境提供支持。当前加大财政投资力度，除了防治非典的物质设施之外，一般公共基础设施投资不能对症性地、快速地起到减缓风险、提升信心的作用。积极财政投资实行多年，公共基础设施建设有了长足的发展，达到了相对充足甚至某种程度上的过剩。很多投资建设项目不是当前迫切急需的，而是对未来长期经济发展有意义，很多投资巨大的重要项目可能在未来10年、20年才发挥作用。国家财政支持很多重要的大型建设项目，固然具有长远的眼光，但是，在当前这样一个特殊而紧急的时期，应当把有限的宝贵资金用在解决最迫切的问题上。俗话说“远水解不了近渴”。财政资金应当用到解决因非典冲击而不能正常活动的“近渴”问题上，而不是放到现在用不上的“远水”建设项目上。

从近几年财政投资的实施效果看，除了1998年初次实施国债投资对当时经济具有比较明显的拉动作用外，以后几年对经济的拉动作用越来越小。扩大财政投资的政策连续实施5年，在其它条件不变的情况下，同量的国债增发额产生不出新增的拉动效应，而且后续增发的国债中相当大部分要用于偿还前期国债，这期间经济增长并不是国债资金拉动的效果。国债投资项目中更大比重部分是银行配套贷款和自筹资金，主要是这些配套资金在支撑国债项目。配套资金也不是因为财政立项才发挥了作用，这些资金如果不用在财政投资项目中，也可以用在其他更有经济效益的市场投资项目中发挥拉动经济的更大作用。由于扩大财政投资会增大财政收支压力，扩大财政赤字，给财政运行造成困难，需要靠增大财政筹资力度来支撑，将财政困难转移扩散到国民经济中，造成税负加重、经济活力下降，尽管看起来国债投资增长速度很高，经济增长速度也不低，但伴随出现了通货紧缩加重、失业率增高等问题。日本实行财政投资的力度比中国更大，问题更多，经济效果更差。从实际情况来看，财政投资不是拉动经济的好办法。

财政政策应当以此为契机实现向公共财政转型

在市场经济中，国家财政的职能主要是维持国家机关正常运行的事业性开支和增进社会公益的事业性开支。在市场投资出现机制性不足的特殊情况下，国家财政采用扩大投资的扩张性政策措施，应当只是作为对付周期性经济波动的短期措施来使用的。财政投资只是进行那些有公共需求而市场投资不愿或无法进行的项目，能够以市场投资进行的项目就不应该以财政投资进行。目前完成和再建中的很多财政投资项目，都可以以市场投资的方式进行。现代经济及技术发展，使很多过去不能盈利只能以财政投资方式实施的公共设施项目，现在能够盈利而可以由市场投资主体去投资经营。电力的“厂”、“网”分开和铁路的“路”、“运”分开等等以及稳定快速增长的巨大需求，使电力、铁路、供水、供气等很多基础设施建设项目具有稳定或高额的投资回报，市场投资者趋之若鹜，争相挤入这一领域。更何况高速公路、通讯、开发区等具有明显高额商业收益或垄断收益的投资项目，更可以由市场投资者竞争性投资经营。对于可以以市场方式进行的投资项目，政府应当放手让市场投资主体去实施，让民间资金或国外资金投入进来。近几年，财政投资资金不仅投入到很多可市场化投资的基础设施项目中，而且还投入到很多本来就是市场化投资的生产建设投资项目中，如石油、矿产、原材料等，甚至机械制造、房地产等等，政府投资直接介入生产投资领域过多过深，使过去计划经济遗留下来的做法有所加强，财政投资进入有的生产建设项目，角色完全错位，官商一体，与民争利。生产建设项目以财政投资的方式进行，本身效率不高，而且挤占了社会投资机会造成更大范围的潜在效率损失。

财政要想有效发挥促进经济增长的作用，首先应当从重压之下的大规模投资中抽身出来。积极财政政策连续实施多年，致力于建成大批大型基础设施，着眼于办成有长远意义的战略大事，已超出了财政政策短期调控的职能范围。财政实施大规模投资，充当公共事业支出、公共基础设施投资和生产性投资一肩挑的角色，负担沉重，运行困难，既造成公共事业支出不足，又造成投资效率不高，还把自己推到了难以为继的境地。财政发挥促进经济发展的公共支出作用，重点不在于扩大基础设施投资建设，而是在于加强社会需求迫切、资金安排不足的公共事业上，如公共卫生、医疗保障、社会保障、农村义务教育、失业救助、就业培训、社会安定体系等。这次抗击非典，财政大量增加公共医疗卫生支出及其它相关公共支出，宝贵的财政资金用在了点子上，起到了其他任何资金及市场主体都起不到的支持经济发展的巨大作用。这是财政支出职能从财政投资为主向公共事业为主转型的重要契机。财政支出用于社会需求迫切、长期落后薄弱的公共事业上，比用于很多物质基础设施建设对经济发展的促进作用更大。财政增大公共事业支出，不是临时措施、权益之计，不能因非典疫情缓和和消除而放松，而应当作为财政发挥促进经济发展的主要着力点和长远方向。

前一段抗击非典最紧张的日子里，财政资金支出力度很足，遏制住了疫情的扩散。当时，有关部门表示，财政全力支持抗击非典，财政收支困难主要通过节约不必要的开支，调整财政支出方向，调整国债项目来解决。这一做法和说法，非常正确。非典突发，打破了财政原来正常情况下的预算安排，财政增大抗击非典支出，对财政收支造成了很大困难，在社会很多方面都受到非典冲击的情况下，财政收支的困难，不是从增加财政收入方面出主意，而是从节省财政其他支出上想办法，不仅重视采用长期以来反复号召的节省不必要行政开支的传统办法，而且提出调整财政支出方向及调整国债项目支出的新思路，也就是说，通过调整减少国债项目的财政投资来节省财政开支。

收缩调整国债项目规模、减少财政对国债投资支出，是解决财政收支困难、促进经济发展可选择的有效方式。从节省财政开支的方面来看，各个方面的支出安排差不多都已经满打满算，有些方面安排不足，有些方面是透支安排，财政已经做了赤字预算，需要财政支出的各个方面都很难压缩支出，传统上每次要想节约财政开支时，都要保必要重点、保经济建设，只能从压缩行政事务开支上想办法。但是，这一次非典突发造成的特殊困难，仅靠压缩会议、差旅、出国、培训、考察等等来应对，已经不够。而且，从所列出的要求压缩减少的公务活动及行政支出的形式看，很难判断这些活动是必要还是不必要。现在政府部门和事业单位的很多公务活动，与经济活动及经济效益有直接的关系，有时很难辨别这些活动与企业商务活动谁者更有效益。非典对经济造成重大不利影响的一个方面，就是使大量的商务洽谈、购销、展览、会议、差旅不能正常进行，对企业下一步投资和生产经营造成很大后续损失。非典疫情严重时期，大量商务、公务差旅及培训、教育、文化活动锐减，和旅游、饮食、文化等第三产业受到严重冲击，是同一个过程。很多花费财政资金的活动的确没有效果、没有必要、应当压缩，这是应当列在日常财政开支压缩范围内的，应当认为已经做了压缩，到了非典特殊时期再要压缩的话，可能会压掉有效益的、必要的活动及开支。

比较起来看，已经上马在建或者已经做好资金安排的很多国债投资项目在目前形势下没有多少必要性。这些项目中，有些是近几年为扩大内需、保持投资规模和速度而上马，有些是在国债资金充裕情况下的可安排容纳下巨大资金量的超大型投资。这样立项的投资项目，不是以看得清的市场需求前景为依据，而是以实现办成战略投资大事为目标；这样的投资，建设规模大，资金占用多，拖延时间长，资金效益要在未来远期阶段才能实现，有可能造成投入资金的时间成本过高，初期设计及实施过程有可能跟不上以后时期需求的剧烈变化，存在着投资与需求错位而发挥不出效益的风险。这些投资项目是在近几年经济不热、投资机会不多、国债资金有结余的情况下安排的，当前没有紧迫性，未来也不一定可以实现预期效益。这些投资项目的时间跨度长，向后推延的调整余地大。还有一些项目是在层层行政审批、决策者与投资无关、无人真正负责的体制程序下立项上马的，存在着明显的决策失误、资金误置问题。在当前财政收支困难的特殊情况下，各方面资金开支都很难压缩，对国债投资项目进行清理、推迟、压缩，从国债项目中腾出资金来用于当前急需，是调整压缩财政开支的一种比较合理的解决方案。一些国债项目应当停建，一些国债项目可以缓建，财政可以从很多项目中退出。很多国债项目可以以重组、分拆、拍卖等多种方式转让给市场投资主体。

如果政府坚持抓投资工作，不应当把重点放在如何加大财政投资力度上，不是自己增大资金筹集力度，自己抓紧实施，而是应当把重点放在鼓励社会投资上。最近国家发改委提出投资体制改革设想，放宽投资领域，凡是外商投资可以进入的领域，国内社会投资均可进入。这一提法，和调整国债投资提法的方向相一致。在非典对经济造成冲击的情况下，社会投资热情有可能受挫，政府不应当在社会投资遇到困难的时候重视以加大自己投资的方式扩大投资规模，而是应当通过鼓励社会投资扩大投资规模。社会投资筹资来源广阔，筹集方式灵活，社会投资主体自找机会，自担风险。社会投资适应市场需求，投资效益及融资安全程度要比财政投资高。政府抓投资工作应当转变思路，把鼓励社会投资放在抓好投资工作的优先位置上。