海事行政机关适用减轻处罚能否变法定并罚为单罚？

顾　全

[案情]

原告：张某。

被告：某海事机关。

2001年1至7月，某海事机关因Z轮沉没事故，对该轮原轮机长张某进行了海事调查。张某在调查笔录中陈述其被调离下船后仍将适任证书留在船上，供Z轮进出港签证时冒用其证书办理签证。同时，某海事机关取证的“船舶出港签证报告单”显示，Z轮曾在某港使用张某适任证书办理出港签证，而张某本人当时实际并不在船。据此，某海事机关对张某作出“海事违法行为通知书”，并在调查和听证会的基础上，作出海事行政处罚决定，认定张某存在出借证书的违法行为，根据《中华人民共和国水上安全监督行政处罚规定》(以下简称《处罚规定》)第三十条“伪造、涂改、买卖、出借、转让、冒用下列证件、证书……(含船员适任证书)……对违法人员处以500元至1000元罚款，并吊销相应的证件、证书”以及第十二条第三项“配合主管机关查处违法行为的，应当从轻或减轻行政处罚”的规定，对张某作出吊销轮机长适任证书的行政处罚。之后，张某提起行政诉讼，请求撤销涉案海事行政处罚决定。根据法释[2001]27号《最高人民法院关于海事法院受理案件范围的若干规定》第三条第四十项的规定，该海事行政案最终由被告住所地的海事法院受理。

张某诉称：某海事机关的行政处罚决定缺乏事实依据。而且，依法在罚款与吊销证书法定并罚的基础上减轻处罚，应体现为在法定罚款最低数额幅度以下处以罚款，同时在法定吊销证书方式以下适用扣留证书的处罚方式，而非单处吊销证书，涉案海事行政处罚决定适用法律错误。请求撤销该处罚决定。

某海事机关辩称：《处罚规定》第三十条虽然规定对违法人员应并处罚款和吊销证书，但该局同时适用了该规定第十二条第三项关于从轻减轻的规定，仅对张某单处吊销适任证书，属依法在法定的处罚方式以下予以减轻处罚，体现了过罚相当原则。请求驳回原告诉请。

[审判]

本案一审判决撤销了该海事行政处罚决定。某海事机关提出上诉，二审维持原判。

一、二审法院均认为，某海事机关具有对张某的行为作出海事行政处罚的行政执法主体资格；其所作海事行政处罚执法程序符合法律规定；某海事机关提供的证据能够证明张某出借适任证书的违法事实。某海事机关作出的行政处罚决定所依据的是《处罚规定》第三十条规定的并罚方式和第十二条第三项从轻减轻处罚的规定。虽然减轻处罚可以在法定的处罚幅度最低限度以下或法定的处罚方式以下进行处罚，但行政机关无权任意变更法定的并罚处罚方式。某海事机关擅自选择法定并罚的两种处罚方式之一进行处罚，于法无据。据此，判决撤销涉案海事行政处罚决定。

[评析]

本案的主要争议是海事行政机关处罚决定的证据是否确凿及法律适用是否正确。相比之下，后一问题争议较大。

关于第一个问题，行政机关提供的调查笔录中张某的陈述是对自己行为和主观认识的自认，与行政机关取证的出港签证报告单所证明的张某证书被非法使用的客观事实相互印证。张某离船工作时有权携带自己的适任证书，但在明知自己证书被船上非法借用以出港签证的前提下，张某仍将自己的证书留在船上供公司使用，其主观上存在许可、放任他人借用的故意。笔者认为，行政机关据此作为海事行政处罚的事实依据并无不当。

本案的关键问题是涉案海事行政处罚决定的法律适用是否正确，即当法律、法规规定对违法行为应当并处两种处罚方式时，行政机关能否因同时适用减轻处罚的规定而仅选择两种处罚方式之一进行处罚。行政机关作出处罚决定所依据的是<处罚规定)第三十条罚款、吊销证书并罚的条款以及该规定第十二条第三项从轻或减轻处罚的规定。一种观点认为，减轻处罚可以体现为法定的两种并罚方式之中减去其一。笔者则认为，根据《处罚规定》第三十条的规定，罚款、吊销证书这两种处罚方式之间的关系并非互相依附，而是相对独立并应同时适用，该规定并没有赋予行政机关在两种处罚方式中选择免除任何一种的权利。减轻处罚通常是指在法定的处罚幅度最低限度以下处罚，或者在法定的处罚方式以下选择较轻的处罚方式实施处罚，后一种适用方式即选择相对较轻的处罚方式以取代原处罚方式，但并不意味着可以免除原定的处罚方式，否则将与免除处罚混同。同理，在两种处罚方式法定并罚的情况下，减轻处罚可体现为在两种各自独立的原处罚方式以下分别选择较轻的两种处罚方式以取代原处罚方式，但不应免除法定并罚的两种处罚方式之一。因此，笔者认为，行政机关对<处罚规定)第三十条和第十二条第三项的适用不妥，其具体行政行为合法性存在一定的瑕疵，应引起重视。

本案原告采用了“以退为进”的诉讼策略。其真正的目的在于将遭受的“吊销”证书处罚减轻为“扣留”证书，而外加并罚的罚款则是原告为使被告行政处罚被撤销而权衡接受的“副作用”。然而，行政机关在本案中适用的《处罚规定》仅规定了吊销证书这一种剥夺或限制资质类的处罚方式，并没有规定扣留证书等较轻的同类处罚方式。因此《处罚规定》本身并未提供在法定的吊销证书处罚幅度最低限度以下或在法定的吊销证书处罚方式以下进行选择的余地。如果行政机关重新作出行政处罚决定，是否会出现行政相对人被处以罚款并吊销证书这种比原单处吊销证书更重的处罚结果?笔者认为，这将取决于行政机关如何在法律法规及规章允许的范围内行使自由裁量权。根据《处罚规定》第十二条第三项的规定，行政机关在适用该规定时可以在“从轻”或“减轻”处罚两者之间自由裁量，如选择“从轻”处罚，则可能出现罚款和吊销证书并罚的处罚结果。但是，这并非唯一可能出现的结果：《处罚规定》的上位法《中华人民共和国行政处罚法》第六条就在吊销证书之下规定了扣留证书的法定处罚方式；《中华人民共和国海上交通安全法》第四十四条也规定了扣留或吊销证书两种可选择的法定处罚方式。因此，如果行政机关在原处罚决定依据的事实基础上适用《中华人民共和国行政处罚法》或《中华人民共和国海上交通安全法》的有关规定，并作出“减轻”处罚的自由裁量，也完全可以作出罚款和扣留证书的相对减轻的处罚决定。