关于国家开发银行市场定位和职能作用的探讨

肖东兵

随着形势的发展变化，开发银行在业务发展中不断呈现出一些阶段性特点。明确开发银行市场定位和职能作用，对于澄清社会上对开发银行的模糊认识，进一步发挥开发银行职能作用具有重要意义。关于开发银行市场定位和职能作用问题一直是开发银行改革发展中大家不断探讨的问题，笔者也就此作一些粗浅的探讨。

一、关于国家开发银行的市场定位问题

关于国家开发银行的市场定位，到目前为止国家还没有出台相应的公司法予以明确。但是依据国务院有关文件对开发银行性质、业务范围等方面的明确界定，结合开发银行改革发展实践，笔者认为，开发银行是以支持国民经济发展为首要目标，在市场体制下、银行框架内运作的政策性金融机构。这是笔者对开发银行的市场定位的基本认识。这个结论应当包括以下几方面的内涵：

1.开发银行是政府的开发性金融机构。开发银行是实施国家宏观经济政策、提高综合国力的重要经济杠杆，具体体现在依据国家产业政策，服务于关系国计民生的重要产业和项目建设。开发银行是以支持国民经济发展为首要目标，实现经济效益和社会效益的有机统一，而不单纯追求经济效益，这与政府基本经济发展目标是一致的。政府对开发银行赋权法定信用，是为了使开发银行能够更有效地发挥政策性融资机构的职能作用，从而使开发银行作为政府的开发性金融机构的特征显得更为明显。以上方面使开发银行与以市场为唯一依托、以追求利润最大化为目标的商业性金融机构有着根本性的区别。

2.开发银行是以信贷为主要融资方式的金融机构。开发银行不是政府机构，而是需要遵循银行运行一般规则的银行，它不是以无偿性为基本特征的财政融资方式作为自己的融资方式，而是以信贷融资方式作为自己的主要融资方式，需要遵循信贷资金运行规律，讲求资金安全和必要的资金效益，以形成资金良性循环机制。否则，资金链条就会中断，银行运行难以为继，不但无法持续支持国民经济发展，甚至会危及国家金融安全和经济安全。

3.开发银行是以市场作为发挥作用的阵地。开发银行发挥作用的具体对象是项目，开发银行必须面向市场选择优质项目。即使是政府推动的项目，也必须放在市场环境下进行考察并做出选择。同时开发银行在支持项目运作过程中还需要遵循市场规则，以确保项目成功率。开发银行的经营业绩也体现在以市场为背景支持项目建设的成功率和对国民经济发展的贡献度上，以及相应表现为开发银行内部诸如资产总量、优良资产率、本息回收率、实现利润总额等经营成果指标上。

4.开发银行是连接政府与市场的桥梁和纽带。在当前我国处于发展中经济和市场发育不足的条件下，一方面政府具有信用优势但财政融资数量有限，另一方面适应市场需要的大量项目在发展初期因受资本金不足、信贷资金来源匮乏而无法启动。开发银行通过发挥中介作用，协调政府采取政府担保等形式，把政府的信用优势转化为项目的信贷融资优势，把政府信用转化为现实的生产力。还可以利用政府信用衍生的业务特许权，利用发放软贷款等形式对项目进行股本融资，并结合完善项目法人责任制，使项目具备在更大空间争取信贷融资甚至到资本市场进行证券融资的条件，弥补财政融资数量不足、效率不高的缺陷，从而使开发银行在支持经济增长的同时，促进投融资体制和金融市场建设，使开发银行发挥出更大的作用。

二、开发银行如何发挥职能作用

国家开发银行职能作用的发挥应当基于其市场定位基础。笔者认为开发银行在现阶段应着重从以下方面发挥职能作用：

1.以国家产业政策为导向，支持经济有效增长。国家各个不同时期的产业政策代表了不同时期解决经济运行中存在的结构性矛盾和提升经济总体运行质量的要求，开发银行应当围绕国民经济发展规划和国家产业政策的实施，发挥政府开发性金融机构的职能作用，实时调整信贷投向重点，发挥开发银行的主力银行作用和引导社会资金流向的作用，为促进国民经济持续、健康、快速发展做出努力。

2.积极支持优势行业和优势项目，把开发银行做大做强。通过加强与政府的合作，加强市场调研，改进工作方法等途径，选择足够的有市场、有效益、有发展前景的优势行业和优势项目进行支持，从量的方面提高开发银行资产总量，把开发银行做大，以提高对国民经济的影响力和贡献度，从质的方面提高开发银行的资产质量，把开发银行做强，实现以优质资产和金融的高效率支持国民经济发展的目的。在选择项目时，还要注意把那些各级政府十分关注的、有利于缓解“瓶颈”制约的、自身现金流有限但有政府信用担保而无风险或低风险的项目，如城建项目等，作为开发银行在做大做强中选择支持的对象。

3.发挥政策性融资机构优势，推动投融资体制和金融市场建设。要利用开发银行准主权级的信用等级优势，通过面向市场发行与开发银行业务发展规模和风险管理能力相适应的低成本金融债券以及通过其它渠道获得较低成本的资金。要利用开发银行与各级政府建立起的密切合作关系，以政府信用为依托，为项目建设搭建顺畅的信贷融资渠道。要利用业务特许权，向项目发放软贷款，进行资产置换，提供财务顾问服务，解决项目资本金不足的问题，实现更多的项目与资本市场之间的对接，构建合理的投融资结构，促进金融市场的不断发育。

4.加强与各级政府的合作，推动社会信用建设向纵深发展。开发银行通过加强与各级政府的沟通和协作，开展地区信用评审，使其自觉尊重金融运行规律，倡导诚实守信的良好社会氛围。要以逐个项目为载体，开展债项评审，并将评审结果与项目信贷融资条件、额度等因素挂钩，并通过发挥政府的影响力，推动项目建立现代企业制度，加强对项目的债权管理，使更多的企业强化自我约束，把信用当作谋求企业长远发展的无形资产来对待。开发银行通过推动社会信用建设，不仅能够有效地防范信贷风险，提高项目融资效率，而且有利于创造良好的地区乃至全国性的融资环境，并对构建覆盖范围更为广泛的社会信用结构做出贡献，为现代经济正常运行奠定基础。

5.主动介入市场竞争，不断完善和充分发挥政策性银行功能。开发银行介入市场竞争并不是与其它金融机构开展全面的竞争，而是围绕发挥政策性银行功能，在中长期信贷融资领域中与其它金融机构开展竞争。通过主动参与竞争，在与项目法人的双向选择中，使开发银行争取项目融资的优先权，巩固开发银行在中长期信贷融资领域中的主导地位，树立优势形象，赢得社会信任，更好地发挥政策性导向作用。通过主动参与竞争，可以促使开发银行从经营理念、组织结构、业务运作方式、服务功能、人员素质等方面不断接受市场检验，提高应对市场需求的能力。开发银行通过主动参与竞争，有助于实现包括国内金融机构以及外资金融机构在内的市场竞争充分化，有利于促进市场机制的发育。开发银行通过主动参与竞争，有助于扩大市场份额，以更多单个项目为载体，推动普惠的社会信用体系、投融资体制的建设和发展。开发银行通过主动参与竞争，还可以发现和培育新的经济增长点，使之不断成长，得到政府的重视和支持，成为调整经济结构和实现经济增长的新增动力源。

三、在发挥开发银行职能作用中应当注意处理好的几个关系

1.要妥善处理好服务国家宏观经济政策与防范风险之间的关系。服务国家宏观经济政策与防范风险之间存在着相辅相成的辩证关系。在实施国家宏观经济政策中，作为政策性银行必然需要支持一些风险大、效益低的项目，以改善国民经济运行结构，提高国民经济整体运行质量，实现支持国民经济总量增长的目标。但是不能因此而淡化风险意识，疏于风险防范。因为，即使是政策性银行，如果其内部风险积聚到一定程度，同样会面临经营上的危机，进而丧失其支持国民经济发展的能力。所以必须在服务国家宏观经济政策的过程中注重防范风险。同时，也不能因一味地强调防范风险而放弃对一些关系经济建设全局的重大、关键性项目的支持，必须慎重把握好支持经济增长与防范风险之间的“度”的问题。

2.要妥善处理好开发银行与政府之间的关系。开发银行作为政府的开发性金融机构，一方面要利用与政府“天然”的亲和关系，主动加强与政府的合作，提高开发银行业务发展能力。另一方面，开发银行要围绕政府确定的经济建设方针、政策和规划，努力发挥政策性融资机构职能作用。但是政府特别是各级地方政府在经济建设中准备启动的大量项目，需要开发银行的信贷支持。开发银行对其中一些高端项目当然要积极支持，对于一些必要的高风险、低效益项目，只要落实政府担保，也可以予以大力支持。但是对于那些政府一时意识不到、没有市场、最终会失败的项目，必须发挥开发银行专家银行优势，作出客观的论证评价，为政府最终作出项目决策提供依据，努力避免出现失败项目，而不能盲目支持。

3.要妥善处理好开发银行与企业之间的关系。企业是开发银行实施支持国民经济增长、推进信用建设和投融资体制建设的具体载体。开发银行要依靠政策性融资优势、不断进行金融创新和提供优质高效服务来加强与企业的合作，扩大与企业合作范围，建立相互信任、相互支持、共同发展的银企关系。但同时要注意加强对企业贷款期间全过程的跟踪监督，对于出现的信贷风险，要果断采取包括依法收贷在内的措施予以及时化解。对于任何企业不论是新客户还是老客户，都要对其提出的申贷项目进行认真评审，严格防范贷款风险发生。

4.要处理好开发银行与商业性金融机构之间的关系。商业性金融机构同样是支持国民经济发展的重要组成部分。开发银行在履行政策性金融职能过程中，不可避免地存在着与商业性金融机构之间的竞争关系，同时开发银行也应当积极介入市场竞争。但是这种竞争要局限于围绕发挥政策性职能作用的中长期信贷融资领域，而不是全面竞争。开发银行应利用自身中长期信贷融资优势，加强与商业性金融机构的合作，采取银团贷款、间接银团贷款等方式，引导更多的社会资金投入到国家产业政策鼓励和支持的行业和项目上来，共同创造良好的金融环境。

（作者单位：国家开发银行内蒙古自治区分行）