建立教育发展均衡系数 切实推进教育均衡发展

袁振国

基础教育均衡发展，特别是义务教育的均衡发展，是教育公平和教育和谐发展的基本保证，也是很多国家政府孜孜追求的目标。但均衡发展并不是平均发展。如何既保持教育的竞争力又将教育的差距限制在一个规定的范畴，既承认客观差距的合理性又采取保底措施以保证教育整体水平的不断提高，不同时期、不同国家有四种不同的理念和不同的政策取向：第一种是极端的人道主义方式，不计效益的教育资源投入，努力使不同条件的学生在教育成就上达到一定的水平：第二种是弱化的人道主义方式，即采取积极的差别待遇，对教育条件、文化背景处境不利的地区和学生投入更多的教育资源，努力使其与其他学生的教育成就尽量接近，缩小差距：第三种是绩效performance主义的方式，主张为所有人投入同样的教育资源，强调机会平等，但承认学生成绩差距的必然性，认为教育效果是每位学生的能力和努力程度的反映：第四种是功利主义的方式，追求教育资源投入效益的最大化，根据学生所能获得的效益即学业成绩的高低来确定教育资源的投入。

现在，在基础教育发展过程中，世界上越来越多的国家采用了积极差别待遇的公平原则，简单地说，就是承认差别、缩小差距。应用这样一个原则，对于地区教育发展均衡来说，有许多可以借鉴的做法，比如：英国的教育优先区政策，即对被确定为教育优先区的教育予以补贴。英国中央教育咨询委员会1967年发表了《普劳顿报告书》，提出了进入教育优先区的具体指标，包括父母的职业、接受政府经济补贴的情况、居住的拥挤状况、住宅中欠缺生活基本设施的情况、学生逃学、缺课的情况、学习有障碍学生所占的比率、移民儿童的比率、教师流动率、学生辍学率等。这些指标是用来界定处于不利环境的学校或地区，使其成为政府补助的对象。美国的教育券计划：对同一区域不同学校均衡发展来说，中央和地方政府的指导、协调和特别扶持作用非常关键。美国的教育在促进学校均衡发展中，首先看到的问题是公立学校的发展缺少活力与危机意识。一些地处经济发达地区、条件比较优越、历史比较悠久、牌子比较响亮且又有政府保障的学校，反而不如一些私立学校和条件不利学校更具创新精神。为了实现公平竞争，在更深层次上实现学校均衡发展，在部分地区采取了诸如自由择校和教育券等制度，把国家的人均教育经费以教育券的形式发给学生家长，由他们自由选择自己信任的学校，以达到学校在竞争中的均衡。墨西哥的中央统一拨款办法：墨西哥有31个省，其发展也很不均衡，但各省义务教育阶段的生均经费和教师工资，由中央统一拨发。各省可以根据各自的经济条件进行补贴。这样各省虽然也有差距，但被控制在一个有限的范围内。比如经济落后或对教育投入缺乏热情的省，除了中央拨款以外，几乎没有额外补贴，富裕而又重视教育投入的省，最多的地方投入相当于中央投入的70%。这种情况在世界上也很普遍。

“十五”期间教育部已把均衡发展作为我国基础教育特别是义务教育发展的政策重点，这与国家西部大开发政策相呼应，既反映了教育发展的现实要求，也是教育发展的内在需要。教育发展与经济发展有着密切联系，近20多年来，我国经济突飞猛进，以近10%的速度递增，但城乡差距也在拉大。我国城乡收入比从1980年的2.8：1逐渐扩大到1988年的3.1：1和2002年的5：1。与此同时，教育差距也有拉大趋势。由于全社会的共同努力，我们欣喜地看到西部地区与发达地区教育不断拉大的趋势正在扭转。从下表中我们可以看到，以北京为例的发达地区，与全国和广西、云南、贵州、甘肃、青海五省区为例的西部地区相比较，教育经费相差悬殊，增长幅度在拉大，但西部五省區与全国平均增长的幅度基本一致。

建立义务教育发展均衡系数，明确教育均衡发展目标，切实保证对教育失衡的有效监控和调节。所谓义务教育发展的均衡系数就是通过一套比较敏感而又重要的教育指标进行动态分析，通过建立适当的数学模型，得出教育发展水平的一个基准值，不同地区、不同学校的发展程度可以通过与基准值的比较，获得发展的偏离程度。这样就可以及时发现教育中存在的问题，对决策部门起到预警作用。在必要的时候，政府可以对指数下线做行政上的规定、通过法律或行政的手段将均衡系数控制在一个规定的水平上。经济学上的基尼系数、国际债务预警线可以给我们直接的启发。

如何判定教育发展是均衡还是失衡，目前国内还没有建立起相关的教育均衡发展指标系统，也缺乏有关国际比较的研究。OECD经济合作与发展组织的教育发展指标体系，通过对教育人口、社会和经济的关系，教育经费投入，教育人力投入，教育机会，毕业生供给，学生学习成绩，教育水平以及把投入转化为产出的教育过程等方面系统地考察，较好地呈现了一个国家教育发展的状况。1997年的教育发展指标体系共分为7类41个指标。结合我国的实际情况，我们认为下列指标最具有意义。

生均经费2000年我国普通小学和初中生均预算内事业拨款分别为479.28元和668.08元，但地区差距悬殊，最高的上海小学2756.71元，初中2825.60元与最低的河南小学251.45元，初中409.19元分别相差2505.26元和2416.41元。普通小学和初中生均经常性经费支出分别为755.16元和1118.65元，最高的上海小学3478.12元，初中4160.89元与最低的贵州小学375.71元，初中616.72元分别相差3102.41元和3544.17元。从各地生均经费最高和最低的差距看，小学预算内生均经费的地区差异太大，高低倍率达到10倍以上40.9，高于初中生均经费的地区差异6.9。

师资力量我国教师的学历提高非常快，2002年小学、初中、高中教师学历达标率已经分别达到96.8%，90.4%和72.9%，小学教师具有大专学历的达到27.4%，初中教师具有本科学历的达到19.7%。但城乡相差悬殊，层次越高，差距越大。高中教师学历合格率上海、北京分别达到95.6%和91.2%，但低于70%的有11个省，其中江西、甘肃、青海低于60%;小学教师专科学历北京已达到52%，而低于20%的有10个省，初中教师本科学历北京、上海已分别达到53%和64%，而河北、广西、贵州才分别达到13.6%、8.9%和10.9%。

物质资源物质资源如校舍、实验条件、教学设备、图书资料的配置存在着明显的地区差异和城乡差异。西部地区中小学教学仪器设备数量不足，质量不高，校舍面积偏小，危房率高，图书达标率低。就小学而言，1999年，西部省区教学仪器达标率为34.47%，东部为45.3%，相差10.83个百分点。东西部小学校的图书达标状况相差25.31个百分点，差距十分明显，而且不同省区的差别也很大。

学生辍学率受完规定的年限教育是保证基础教育质量的前提。我国小学入学率已接近100%，但能完成小学教育的在许多农村地区徘徊在90%左右。小学毕业生中能升入初中的虽然超过80%，但完成初中教育的比例更低。如果按照日本辍学的概念，连续50天缺席就视为辍学，那我们辍学的比例还会增加。辍学的问题突出地在农村。

这些直观的数据使我们感到我国不同层面教育发展水平的差距是很大的，但它不能使我们形成一个完整的和可靠的判断。如果对这些数据进行适当地换算和加权平均，形成一个简单有效的参照系数，并定期向社会发布，无疑可以将均衡发展的政策落实得更加有力。

以生均经费为例讨论教育均衡发展的基准，中央可以采用基础项目计划的方法。基础程序是一个代表中央政府对一个典型地方的一个典型学生教育成本估算的货币数据，它是一个生均值。基础程序的值乘以每一地方的加权注册学生数，就可以得到一组对地方需求的估算。然后，中央政府决定一个公平的地方贡献率，并且将这个公平的地方贡献率应用到每一个地方政府的地方税基上去。在美国，有两种主要的计算最基本的生均经费的方法。

A.成本函数法。

这是利用对成本函数的回归分析得到的。以下公式是教育成本函数的表达式：Eit[zjl]=fXit，Pit，……其中Eit表示生均教育支出：Xit代表一组表示学校特征和学生特征的向量，如以考试分数表示的学生学业成绩、高级课程的数目、教师工资、特殊教育学生所占的比重、注册学生数等：Pit代表一组学区社会经济水平向量，如学区居民平均收入水平、税基、税率、家有小孩的居民比例、房屋所有者的比例、老年人比例、擁有大学教育程度者的比例等：eit代表没有观察到的学区特征等随机变量。根据公式表达的教育成本函数，代入有关变量值进行回归分析，即可获得相应的参数值。在其他条件不变的情况下，调整学生学业成绩标准的设定，进而调整参数值，代入方程即可得到对应于某学业成绩标准应达到的生均教育支出数。

B.示范学区设计法。

为确定基本的生均费用，新泽西州教育部在1996年设计了一个拥有3075名学生的示范学区。在示范学区中，共有3所小学，每所小学500名学生：一所初中，675名学生：一所高中，900名学生：不超过10%的学生是有特殊教育需要的学生。其他包括各年级的班级规模，人员配备以及计算机数量课外活动补助，等等，都做了明确规定。同时新泽西州教育部规定了这样的投入水平需要达到的教育产出。根据对示范学区的设计，新泽西州教育部计算出了达到这样的投入水平需要的生均基本支出。在1997—1998年度，小学一至五年级生均基本支出为6720美元。相对于一所小学，一所幼儿园儿童的权重为0.5，初中生的权重为1.12，高中生的权重为1.2。根据这样的思路，可以对师资质量、物质资源、学生辍学率等建立相应指标。

根据我国的实际情况，建立适用于我国教育发展特别是义务教育发展的均衡系数，可以将教育均衡发展的既定方针具体化，可以对教育失衡和改变教育失衡的成效一目了然，可以在教育失衡状况加剧的时候采取有力措施予以调节，切实推进教育的均衡发展。