安徽教育主动适应农村税费改革

胡平平

安徽是全国率先实行农村税费改革的试点省份。随着“税改”的深入推进，全省农村教育进入了一个既面临多重困难与压力，又充满改革机遇和希望的重要发展时期。3年来，安徽省农村税费改革试点工作进展顺利取得了阶段性成果。农村税费改革给农村教育发展带来了机遇。一是农村义务教育“以县为主”的管理体制得到初步落实，“农村教育农民办”开始向“农村教育政府办”的体制转变;二是各级政府力保农村义务教育经费的投入，为筹措教育经费、支持农村教育事业尽了很大的努力。税费改革后的2001年，全省农村义务教育投入总量比改革前的1999年增加了22%，增加10亿元。

一、主动应对税费改革，扎实做好基础工作。

农村税费改革以来，全省教育战线从大局出发，理解、支持并积极参与、促进这项改革，主动适应税费改革给农村义务教育带来的新变化，扎实做好各项基础工作。一是算清大账。省教育厅对“税改”后教育经费变化进行了大量细致的测算。主要是经费来源账（包括税改前后来源渠道变化情况）、基本罱求账和必要的发展账。二是摸清实情。重点围绕农村教育经费投入学校危房改造、教师工资发放、新课程改革、巩固“两基”成果、乡镇教育债务、乡镇教育机构改革、学校人事制度改革等方面，进行了广泛深人的调研，全面了解农村基础教育的情况。2002年7月，我厅抽调50多名干部，由厅领导、省督学等率领，组成20个调研组，分赴40个县（区），开展了农村基础教育专项调研。三是提出建议。省教育厅站在全省经济发展和教育改革的高度，针对税费改革后农村义务教育出现的困难，提出一系列建议，引起了省委、省政府高度关注并及时作了相应的政策调整，农村义务教育得到了各级党委、政府前所未有的重视。四是构建新机制。按照“税改”新形势、新要求，积极构建新的农村教育管理体制和经费投入、师资管理、基本建设、素质教育等方面的新机制。建立了危房改造项目库和全省教师信息库。

二、落实相关政策措施，初步实现“三保”目标。

一保工资。省里采取了以下五项措施：一是除中央转移支付外，省财政也加大转移支付力度，支持县级政府兑付教师工资。二是适度集中财力，缓解县级资金缺口矛盾。从2001年起，省政府每年都减少各市体制上解数（总共约1亿元），省级行政性收费按10%～30%调剂，行政单位和全额事业单位（大、中、小学除外）预算外资金按10%、差额事业单位按5%的比例调剂，用于优先发放农村教师工资。三是进一步明确教师工资发放政策。坚持工资发放“先教师、后干部”的原则，确保发放“国标”工资，力争发放地方性补贴。通过努力，各地基本做到了教师“国标”工资正常发放。经济条件好一点的县，“省贴”中的部分项目也能发放。四是建立教师工资发放责任制和责任追兖制，实行举报和按月通报制度。对不能保证教师工资按时发放或挪用、挤占教师工资转移支付资金的县，省里停止拨付并相应扣回已转移支付的资金，并在全省通报批评，实行“一票否决制”等。五是鼓励县级政府“消化”历年欠发教师工资。教师工资上收县管后的效果明显，教师对于“国标”工资发放是满意的。

二保安全。以危房改造为重点，抓好学校安全工作。一是制度先行，规范管理。先后制定了《安徽省中小学危房改造项目管理办法》、《安徽省中小学危房改造专项资金管理办法》和《安徽省中小学危房改造工程项目督查评估办法》，对工程项目实施原则、管理责任、程序措施、资金管理以及督查评估等，都作了详细的规定。二是出台扶持政策，加快危改步伐。在财力十分困难的情况下，省政府决定，“十五”期间，省级财政筹集10亿元，从商业银行贷款2亿元，集中在前3年使用。要求市、县政府按3：2的比例配套资金。印发了《关于对农村中小学危房改造和校舍建设实行扶持政策的通知），要求有关部门从大局出发，全力支持和配合农村中小学危改和校舍建设工作，能免收的行政性收费一律免收，服务性收费减半征收。三是强化危改项目和资金的管理。在全省总结、推广国家危改试点地区阜阳市的危改项目、资金管理“五统一”的做法，即：統一校园规划、统一项目审批、统一资金管理、统一勘探设计、统一招标监督。四是组织了17个市的自查与互查，并先后开展了3次规模较大的危房改造工作专项督查，对10多个县的危房改造工作进行了核查。

从2001年到目前，全省累计投人危改资金15.9亿元，其中中央与省级下拨8.1亿元（中央补助1.3亿元），地方配套7.8亿元;全省累计开工危改项目6301个，建筑面积376万平方米，其中已竣工项目4402个，277万平方米，在建项目1899个，99万平方米;全省共改造D级危房275万平方米，占改造目标数（2001年6月统计数）的63%。中小学危改工作力度之大、成绩之显著，是多年来所少见的。

三保运转。一是调整债权关系。截至2000年底，全省农村教育负债20.3亿元。2002年上半年，省政府办公厅已经发文，要求各地明确债权关系，农村中小学债务清理上收到县、乡政府，使学校不再负债运转。二是在岳西等19个贫困县试行“一费制”，对2001年3个“一费制”试点县和15个山区县的农村初中、小学，分别由省财政按每生每学期15元和5元的标准补助公用经费。三是省教育厅将会同财政厅制定不同类型地区公用经费标准。

三、分步推进配套改革，调整、完善农村基础教育管理体制。

积极落实“分级管理，以县为主”的农村义务教育管理体制。一是已将全省农村教师工资收归县管。二是改革农村教育经费管理办法。在省政府取消对中小学杂费零户管理后，省教育厅立即下发了《关于农村中小学不再实行“零户管理”的紧急通知》。随后省教育厅、财政厅下发了《关于加强农村中小学杂费管理的紧急通知》，完善基础教育财务管理体制和与此相配套的中小学财务管理办法，探索在市、县成立以教育行政部门管理为主、财政部门监管的教育结算中心。三是从核定中小学机构编制人手，推进教育人事制度改革。我省的具体编制标准是在国家规定标准的基础上，教职工与学生比上浮2个百分点，同时，对各种增编因素，允许在编制总额的基础上增加3%。另外，考虑到取消乡镇教办后乡镇中心小学教育教学管理任务加重，为乡镇中心学校增加1名领导职数。不久前，省政府召开电视电话会议，对中小学机构编制重新核定工作进行了部署。目前，各地核编工作正在加紧进行。

从税费改革3年来农村基础教育的总体情况看，由于各级党委、政府的高度重视，各项配套政策的逐步出台和完善，广大教育工作者的积极努力和创造性工作，以及各方面的大力支持和配合，农村义务教育发展中存在的一些突出矛盾有所缓解，“农村教育政府办”的新体制框架雏形初现，“两基”巩固提高工作稳步推进。2002年，全省小学适龄儿童入学率达到98.8%，小学毕业生升学率达到99.86%，初中适龄儿童人学率为92.52%，继续保持稳中有升;初中輟学率2.3%，比上年下降了3.7个百分点;初中升学率达到45.07%，比上年增加近9个百分点。

四、存在的主要问题和下一步工作。

税费改革后，由于筹措农村教育经费的原有格局不复存在，新的投人机制尚在建构之中，农村教育发展过程中长期累积起来的一些矛盾和问题日渐凸现。虽然农村教育财政投人总量增加，但支出总量增幅也大，支出结构发生了变化，表现在人员经费不断攀升，支出总量中的80%用于增加工资和兑现陈欠工资，公用经费连年下降，基建费用份额明显减少。许多地方特别是贫困县“四难”现象依然存在。即，农村中小学公用经费过紧，正常运转难，县、乡财政无力安排公用经费，学校收费项目单一，仅靠有限的杂费运转，公用经费入不敷出;危改资金缺口较大，及时维修改造难，中央和省安排下达的危改资金，与实际需求相差甚远，县、乡财力主要集中用于保“国标”工资，无力实行资金配套;教师工资“省贴”部分足额兑现难，相当一部分县、乡财政无力承担“省贴”部分，教师工资难以做到与公务员同等待遇，更难于和城市教师同等待遇;农村教育负债偿还难。

为切实解决这些问题，保障农村义务教育的发展，不断提高农村教育的质量和水平，今后，我们将着力做好以下几个方面的工作。

（一）进一步完善“分级管理，以县为主”的管理体制，着重解决好几个带有基础性、全局性的问题。一是撒消乡镇教育管理机构，科学界定县、乡的管理职责，建立以县为主，县、乡、校职责明确、政令畅通的教育教学管理网络;二是以目前危房改造为契机，建立以县为主的中小学校舍建设、危房改造和维修的良性运作机制，以代替过去以乡为主、靠农民集资建校舍的机制;三是建立符合教育规律和特点的，与农村税费改革、财政公共支出改革和管理体制相适应的以县为主的基础教育财务管理体制，出台与此相配套的中小学财务管理办法。2003年，我们将选择不同类型的10个县进行管理体制改革重点指导，取得成熟经验后，向全省推广。

（二）积极探索新形势下农村义务教育稳定发展的经费保障机制。按照力度不减、份额不少的原则，要求各级政府优先安排农村义务教育经费预算，在确保人员工资正常发放的前提下，争取在中央和省对市、县的转移支付中切出农村义务教育的运转和建设经费比例，进一步规范转移支付的运作模式。为从根本上解决农村义务教育的投人问题，我们建议适时修订《义务教育法》，法律条款必须明确进一步调整国民收人分配结构和财政支出结构，义务教育经费完全由政府投入，建立起各级财政分级分类分地区的教育经费分担机制，明确中央、省、市、县、乡各级政府在农村义务教育中的责任，切实保证对义务教育的投入。中西部地区，中央财政承担农村教师工资，向贫困地区免费提供义务教育阶段教科书，安排农村中小学危房改造专项资金;省级财政承担省政府出台的农村教师各项津、补贴，安排农村中小学危房改造专项资金，免除贫困地区义务教育阶段学生杂费，补助这类地区学校公用经费;地（市）级财政承担直属中小学校教师工资、公用经费、基建经费、教育教学设施设备经费和地（市）政府出台的农村教师各项津、补贴，配套安排农村中小学危房改造专项资金;县级财政承担中小学校公用经费、基建经费、教育教学设施设备经费、教师教育经费和县城教师工资，配套安排农村中小学危房改造专项资金;乡（镇）政府按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地，经济条件较好的，要积极筹措经费，改善农村中小学办学条件，支持农村义务教育发展。东部发达地区依法负责安排本地区义务教育经费。在各级财政分级分类分地区分担教育经费的基础上，对各级政府的投入作出硬性规定，增强法律条文的可操作性，便于检查、考核，同时对教育经费的管理、使用和监控等也要作出明确的相应规定，促进法律法规的有效实施。同时积极鼓励、支持社会组织、公民个人义务投人教育，完善教育基金会管理，进一步落实对基础教育捐赠的优惠政策;促进社会力量办学健康发展，补充义务教育经费;积极稳妥有序地进行办学体制改革试验，扩大教育资源;制定配套政策，引导社会力量参与中小学后勤建设和管理;继续加强和完善学校对口工作，支援贫困地区学校;按照自愿原则，组织村民提供劳务等，支持农村中小学校舍的维护和修缮。

（三）结合危房改造，重点加强农村薄弱学校的建设。积极争取中央和省级财政设立薄弱学校建设专项经费，通过地方配套，加大对农村中小学的经费投人。同时，进一步深化城市中小学对口支援农村薄弱学校工作，将目前以物质支援为主，转移到以长效智力支援为主。争取用5年时间，使农村中小学办学条件标准化，促进基础教育的均衡发展。

（四）切实加强农村中小学的管理，全面提高农村中小学教育教学质量。一是规范义务教育学制这项工作已在所有县市启动，2003年，争取全省小学起始年级完成小学“五改六”任务。二是建立科学的评价监测体系，加强检查和指导，提高农村中小学管理和教育教学质量。三是以开展争创“无流生乡（校）活动”为抓手，继续做好“控辍”工作。四是以新一轮课程改革为契机，推进农村初中教育教学改革，抓好“绿色证书”教育和职业技术教育。五是改进农村中小学教师继续教育工作。紧紧围绕课程改革，建立以校本培训为主，短期集中面授和以考代训为辅的教师继续教育模式。六是加快农村示范中小学创建工作和教育示范乡镇的创建工作，引导农村中小学全面实施素质教育全面提高教育质量和管理水平，带动农村中小学整体水平的提高。

（五）进一步加快农村学前教育和高中阶段教育发展步伐。通过新建、扩建学校，鼓励社会力量办学，尤其是深化高中办学体制改革等途径，扩大学前教育和高中办学规模，扩大优质教育资源，努力满足人民群众对高中教育的需求。