行审视政府信誉

杨凤春（北京）北京大学政治学与行政管理系

改革开放20多年的历史，出现了社会信用过度透支和滥用的现象，令人担忧。近些年来在中国出现的不讲信用、招摇撞骗等现象，尽管原因是多方面的，但客观地讲，如果在高度政府主导社会的体制里，政府没有能够提供一个良好的建设市场经济的制度环境，没能运用国家强制性力量来维护社会成员信用得到相应回报，政府是应当承担主要责任的。

现在的问题在于：仅仅是普通社会成员的信誉降低，其对社会的影响和损害还不是致命的，因为还有政府可以信赖，社会还有救治的希望，人们可以指望政府像打击刑事犯罪和腐败一样，通过国家政权强制性力量来重新“召回”社会信用。但问题的严重性恰恰在于：不仅是普通社会成员信用低落，甚至政府信誉也有一定危机。

政府信誉危机三个表现

政府信誉的危机首先表现为政府的一些做法客观上起到了无法让公众信任的作用。极端表现是个别地方政府公然的欺骗行为。

在陕西兴平市发生过这样的事：市里拟上马一项天然气工程，为了吸引投资者，地方政府出台了优惠政策。一名响应政府号召的民营企业家在按照政府要求如数注资以后，地方政府却突然将其抛开，与另外一家公司签订了合作协议。这种地地道道的欺骗可以说是政府失信的典型案例。

政府失信除了表现为有意的欺骗外，还表现为某些地方政府政策的朝令夕改、言而无信。如最近媒体报道的珠海市关闭电子游戏业、沈阳市关闭所有桑拿浴室等举措，就颇能说明问题：从地方政府的角度看，这些政策可能会有各种各样的理由，但从生意人的角度看，在合法经营的情况下，仅仅因为政府单方面考虑就被剥夺经营权，这使他们如何建立对政府政策的信心？

再比如一些地方为了鼓励农民发展某种产业，信誓旦旦地许诺要为农民找销路，但当农民真正找到他们的时候，政府却无法兑现当初诺言……至于一些地方政府在发展地方经济过程中所采取的一些虚报瞒报、弄虚作假、投机取巧、形式主义、见风使舵等手段，更是不一而足。这样的例子被披露出来的并不多，但任何一件都实实在在地损害了政府的信誉。

政府信誉危机的第二方面表现是，每当发生了涉及到公众利益和安全的重大问题时，尽管政府也发布了消息、也做出了解释，但公众总是认为政府没有说出所有应让公众知晓的信息，而政府有时也确实是藏着掖着些什么的。比如南丹矿难发生后，若干个政府部门都曾信誓旦旦地表示南丹从来没有发生过什么了不得的事情，但事实却恰恰相反。这样的事情一多，人们对政府的信任也就受到了削弱。

政府信誉危机的第三方面表现是政府的失职。政府应当负起其应负的责任，如果不能够做到这一点，就不仅意味着公众享受不到政府服务，还意味着政府没有实现自己对公众的承诺。比如，政府在市场经济发展过程中应当承担起提供起码正常经济秩序的责任，但当股市充满了黑幕、市场假货比比皆是的时候，政府到什么地方去了呢？在公众需要政府但又找不到政府的情况下，公众只好“反求其身”。因此如果公众只相信自己的话，那就必然地同时意味着政府信誉出现了问题。

事实上人们的日常生活经验总是一再地验证了政府部门失职的普遍性:当你需要向政府有关部门反映冤情的时候，你会发现找不到负责的部门，你会被很符合“程序”地打发回去；当某个地方发生灾难事件，你会发现所有政府机关都是没有责任的，以至于上级政府只能实行“领导责任制”或“一票否决制”，即在无人负责的情况下，只能拿政府的最高领导人来“顶罪”。再比如，当某种恶性事件的苗头已经出现，有关部门如果能够及时地加以处理和干预的话，事态根本不会激化、灾难根本不会产生，但你会发现政府仍旧在一旁若无其事……还比如动辄成百上千万的国家财产蒸发、打了水漂之后，你会发现还是没有人会为此承担责任……如此等等，表面上损害的是政府职能的实现，骨子里伤害的却是公众对政府的信任、是政府信誉本身。

“政绩至上”加剧危机

必须指出，经济建设的“实用主义”倾向进一步加剧了政府信誉的危机。

改革开放以后，发展经济成为政府的首要任务。经济发展不仅对于政府目标具有重要性，而且由于经济的发展状况是可以具体量化的，因此对官员个人也具有重要性：官员的仕途、升降沉浮很大程度上将与地方经济的指标联系在一起。在这种双重动力机制的作用下，发展地方经济成为官员们的头等大事。这并不是什么不好的事，但问题是：一些地方政府及其官员在更快、更多地“抓耗子”的竞争中，为了片面地追求经济的高指标、高速度，不惜将经济发展的目标和政策实用主义化、把经济指标和检验标准随意化，结果在追求经济增长目标的同时，诱发和刺激了官员们弄虚作假、欺上瞒下、报喜不报忧等一系列恶习，强化了政府政策本来就不鲜见的朝令夕改的行为模式。

如此一来，在一些地方经济增长的目标、官员升迁的愿望实现的同时，政府及其官员的浮夸、欺骗、不诚实和政策多变等现象也就一浪高过一浪，不可遏制。显然，在这种情况下谈论政府的信誉是奢侈的，尤其是当政府所宣布的经济发展成就与社会普通成员所亲身感受到的失业、贫困化、农民负担日益加重、农村失学儿童有增无减、环境污染等现象形成鲜明对照的时候，政府的信誉必然是廉价的。

行政神秘化，里外不讨好

此外，行政的神秘化不必要地衰减了政府本应当享有的信誉。

“猜忌生于隔膜”。在普通人的生活经验中，人人都知道：对一个具有正常理智的人来说，你怎样才能取信于他（她）呢？最好的办法是推心置腹、开诚布公，也就是说你需要在与其相关的事务上做到完全的公开化、透明化。在政府取信于公众方面，道理是一样的。由于社会成员有着自己的利益本位，在社会资源争夺激烈的条件下，社会成员都会本能地对获得自己所认为的应得份额的可能性十分敏感、疑心重重，应当说这是一个市场经济社会的常态。因此在其它条件不计的情况下，能够做到让公众了解、参与政府政策制定过程的政府，就是公信度最高的政府。也可以说在政府实际并没有增加任何额外资源投入的情况下，政府如果想取信于公众、取悦于民，最省事、最少耗费的途径就是开放政府信息、开放公众参与政府政策制定过程的渠道。

在开放政府信息的基础上，政府即使不可避免地会损害一部分社会成员的利益和权利，但开放行为本身至少会使政府得到诚实的美名。相反，在政府信息不公开的条件下，即使政府的行政、政策再怎样力求公正、合理，也无法同时满足社会所有成员的所有要求，因此再合理、公正的政府行政和政策都会招致某些社会成员的反对和不满。在这种情况下，不但利益受到损害的社会成员会否定其对政府的信任，得到利益的社会成员也会因为对政府行政过程的缺乏了解而可能错误地过高设置自己的利益预期，从而误认为政府也损害了自己的利益。因此神秘行政状态下的政府其实是一个里外都很难做“好人”的政府。

显然开放政府信息是提高政府信誉的有效途径。但令人奇怪的是，至今公众仍然在总体上被定位在政府政策制定过程以外，各种各样的、大大小小的、有意义和没有意义的、有用和无用的政府信息仍然是政府动用了大量国家资源加以严密监视和保护的“国家秘密”，公众有保守“国家秘密”的义务，但却没有多少分享“国家信息”的权利，以致至今简单得不能再简单的“政务公开”却成为一个政府需要投入大力气才能够加以推行的重要政策。其实，政府与其因为神秘行政而冒失去社会信誉的风险，倒不如一咬牙、一跺脚，下个狠心把大部分行政事务公开化。