中央政府在欠发达地区经济市场化进程中的作用

马　奎　周顺禄

我国欠发达地区经济市场化就是要建立现代市场经济体制，就是让市场在资源配置中发挥基础性作用，政府就是弥补市场功能的不足，从而促进欠发达地区的发展。但是，由于我国区域内市场发育程度东西差异很大，因此中央政府在不同的区域就应该发挥不同的作用，以实现区域间的均衡发展。这是因为，在市场经济条件下，市场机制追求利润最大化，资源配置遵循效益优先的原则，它无法自动调节生产要素在区域间的合理分布，实现区域经济的协调发展。从我国欠发达地区经济市场化的现实发展看，中央政府的作用主要表现在：

推进市场化改革。不同于西方发达国家的市场体制的形成和成熟是一个长达数百年的自发渐进过程，我国的欠发达地区甚至整个中国要在短得多的时间内实现从根深蒂固的传统计划经济体制向现代市场体制的根本性转变，只有靠中央政府的推动作用，实行强制性制度变迁。中央政府在推进市场化改革方面的作用主要表现在：（1）我国欠发达地区阶段体制转变时期主要特点是计划体制与市场体制并存，相互之间磨擦和冲突不断，存在着混乱、无序等问题。中央政府的职能就是减少无序状态，缓解矛盾冲突，将混乱限制在最小范围内，缩短体制转轨过程，并保证平稳顺利地实现市场化改革目标。（2）向市场经济转变是一个观念冲突和转变的过程。政府要向社会公众灌输市场经济观念，在社会普遍推行市场经济原则，逐步使之为公众所接受并法律化。（3）经济改革的成功需要一个稳定的相对宽松的宏观经济环境。在体制转轨过程中，改革举措的失误，常常导致宏观经济不稳定，如高通货膨胀、外贸逆差、金融系统混乱等。宏观经济不稳定会阻碍体制转轨。政府要实行财政收支平衡，营造宽松的经济环境。

实行市场替代。市场发育的不完全和不充分决定我国欠发达地区经济制度的建立不可能通过制度要求市场自身的作用来形成帕累托最优，必须由政府替代市场行使一部分配置资源的职能，以适应经济发展的需要。

从我国欠发达地区的现实状况看，中央政府的替代活动，主要表现为政府选择和确定某些有动态比较优势和示范效应的现代产业部门，运用政权力量影响其要素投入和配置状况，以促其发展。从政策手段看，政府替代是政府用行政办法直接代替市场行使资源配置的职能，如兴办国有企业，对某些生产要素的价格实行直接的干预等。间接替代，是政府通过财政补贴，信贷分配，税收优惠，进口限制等办法，影响民营企业的经营方向，使其投资于经济发展急需和潜在收益率较高的项目，或通过经营许可价格限制等办法，防止私人经济部门的过度竞争。需要强调的是中央政府的制度供给在市场发育过程中是不断地弱化和让位于市场的，随着市场体系的完善，这一职能逐渐退出市场并最终完成自己的职能转变。

实施制度创新，解决地区经济发展中地方政府进行制度创新的激励问题。具体地讲，就是通过具体的制度安排使对经济效率的追求成为地方政府实现最大化目标的主要约束条件。潜在的获利机会一旦出现，诱致性的制度变迁就会发生。

众所周知，在西部地区，出于种种考虑，中央政府在国有企业（军工、原材料、能源）管理、中央与地方财税分配等诸多领域继续保持了较强的控制力度。这在一定程度上，减弱了西部地方政府对经济效率的关心，因为地方政府的收入只占地区经济发展所需资金的极小的一部分，其差额基本由中央政府财政补贴，因此，对发展新的所有制经济，对国有企业改革，西部地方政府还没有东部那么大的热情。

基于以上认识，中央政府的作用就应进一步加快向欠发达地区地方政府下放自主权，尤其是结合当前国有经济布局战略性调整下放国有企业的控制数。当然，西部欠发达地区经济落后，一些大中型国有企业的下放暂时会加重西部的负担，成为一个包袱。但从战略高度看，唯有如此，才能从根本上解决欠发达地区制度创新的供给“瓶颈”，促使地方政府从分配上关心经济效率，最终加快排他性产权的确立和实施。没有这种创新，个人及其他经济集团的诱致性制度变迁就不会发生。

培育市场，确立市场制度。市场的培育是一个历史渐进的过程，在计划经济体制下，不存在严格意义上的市场，存在的只是市场形式，可以说前计划经济国家几乎没有人真正了解市场，计划管制稍一放松，老百姓就进行自发的交易，这种市场的发育程度是非常低的。改革后的体制变迁是以市场为取向的，因此市场的培育是一个强制性制度变迁的过程。市场的不完全可以说是我国欠发达地区经济组织结构最大的特点，信息不对称，价格刚性，要素流动性缺乏就是其表现，因此，由中央政府进行宏观经济的干预就显得十分必要。

实行政策倾斜和经济扶持。为解决地区差距问题，中央政府从“九五”计划开始就决定着力解决地区差距问题，尽快实现向地区经济协调发展战略转变，为此，1995年中央政府拟从八个方面向中西部实行政策倾斜，其主要内容有：l、在开发当地优势资源和加快基础设施方面，一是适当扩大开发利用本地资源的权限，二是在有条件的地方适当安排一些先行试点的领域和项目，三是放宽地区审批外资项目的权限，原则上与沿海地区一律平等，2、外国政府贷款项目，多边双边受援项目，除有特殊要求外，今后将重点安排在中西部地区。3、从速、从宽审批大中型企业和科研院所的对外开放经营权。4、在对外贸易方面，凡是中西部地区为主产地的配额商品，要实行定向招标，将大部分配额分给该地区。5、在国家对外援助项目的安排上，对中西部地区实行同等优先的原则，6、在引进技术，促进贸技结合，支持老企业技术改造方面对中西部地区实行倾斜。7、关心和支持西部地区特别是边远地区，少数民族地区对外经贸干部队伍建设。8、为中西部地区及时提供各种信息服务。

兼顾效率与公平，实现东西部的协调发展。市场是一种效率优先的体制，而效率同时也是市场好坏的优先指标，一个好的市场就是有限的资源充分就业和充分利用的市场。

从改革开放20年来的实践看，我国东西部收入差距在不断扩大，从东西部的人均国内生产总值看，悬殊很大，1998年全国人均国内生产总值为6374元，上海居首位，达25192 元，贵州倒数第一，人均仅有2304元，为全国平均水平的36.1%，为上海的9.14%，从人均消费支出和公民人均纯收入看，东部远远高于西部。1998年全国人均社会商品零售总额为 23336元，农民人均收入 2160元，东部 7个省市全部高于全国平均水平，西部 10省区全部低于全国平均水平，广东人均商品零售额和农民人均年收入比西藏分别高3126元和2369 元，即高出 2.12倍和 2.05倍。国家决定实施西部大开发，就是要兼顾效率与公平，实现东西部的协调发展，缩小东西部的差距。

目前对欠发达地区采取的协调办法就是加大财政的转移支付。即一种以取得商品或劳务作补偿的支出，它是对市场交易的一种调节。中央政府的福利性转移支付，实际上就是通过政府这只“看得见的手”，对国民收入进行再分配以达到某种平等性目标的手段。

实施可持续发展战略，防治环境污染，整治国土资源。近年来，我国欠发达地区环境污染问题越来越严重，这与市场化改革有一定的相关性。一些地区，一些部门和企业，忽视环境保护，忽视社会效益，以牺牲环境和资源为代价换取经济的超常规增长。值得注意的是，污染在结构和分布上也正迅速发生变化，由城市向农村扩展，由以工业污染为主向生产型和生活型污染并重转变，并伴随着由以点源为主向点源与面源并重方向转变。经验表明，靠市场机制来解决环境污染问题是不可能的，中央政府必须承担起防治环境污染，整治国土资源的责任。通过对污染物排放量的总控制，完善环境收费制度等手段，抑制环境污染，保护生态平衡，实现欠发达地区经济和社会的可持续发展。