英国的［全民保障］

周　弘

“世界第一个福利国家”

“福利国家”这个名词是英国人喊出来的。在二战期间，为了调动人民抗战的积极性，英国政府曾经作过不少改善社会服务的承诺，并在1942年发表著名的《贝弗里奇报告》。伦敦经济学院的教授贝弗里奇，针对英国社会服务制度，参考了德国的经验，提出了一整套发展英国社会保障制度的蓝图。比较英国传统的社会模式，这个蓝图的最大特点就是向“全民”提供“全面”的保护。

根据《贝弗里奇》报告，英国政府连续地出台各项社会保障法律和法规，搭建了一个包括社会救助、社会保险、社会补贴和社会服务等计划在内的社会保护网。在短短的三年时间内，英国就建成了一套向所有公民提供的、“从摇篮到坟墓”式的服务保障体系，当时的首相艾德礼抢先宣称，英国建成了第一个“福利国家”。

英国和西方其他国家之所以能够在战后迅速地建立福利国家，还有一个国际的背景：冷战时期的东西方意识形态对立演化为制度竞争。西方需要证明资本主义可以解决自身的社会不公正的痼疾，能够保护自己的公民。在这场竞争中，处于冷战前沿地带的英国显得格外积极，这里还有一个因素就是工党很快地将成为执政党。和现在的工党不同，当时的工党存有许多社会信念，其中重要的一条就是要造就一个较为公平的社会。

自上而下的社会救助制度

英国福利国家的特点可以说是非常繁杂。要想真正地了解这些特点，还需要清楚至少两大概念：社会保险和社会救助。简言之，社会保险是一种通过个人缴费获得保护资格的制度，社会救助是一种通过政府的再分配，对公民进行保护的制度。按规定缴纳社会保险费的人，不分贫富都可以领取社会保险金；没有缴费，或者有特殊需要的人，需要经过财产调查，证明生活水平低于贫困线，才能领取社会救助。两者的区别十分明显，一种是自下而上的保护，另一种是自上而下的保护。英国的社会保障制度属于后者，来源于它的历史传统。

英国是政府干预社会最早的西方国家，这是因为英国民族国家形成的时期也较早。在英国从农业社会向手工业、工业社会转型的过程中，英国政府也获得了足够的行政能力，可以对当时出现的贫困和流浪问题采取一系列的措施，例如通过《济贫法》、建立“贫民习艺所”等。

英国早期的济贫制度是一种自上而下的社会救助制度，它的核心在于由政府区分“有资格”和“无资格”的贫民。英国政府认为，凡是有劳动能力的人应当通过参加劳动解决自己的生存问题。必要的时候，政府需要惩戒懒惰、阻止流浪、提供就业机会、组织技能培训。对于那些没有劳动能力的贫困老人、残疾人、和年幼的儿童，政府把他们当做“有资格”的贫困者，并予以救济。这种济贫制度后来发展成为需要经过需求和财产调查的社会救助制度。

需要引起注意的是，英国与北欧虽然都通称为福利国家，但英国的社会保障制度与北欧国家相比，又有明显不同。虽然它们二者都是由政府出面保证公民的各种基本生活需求，都认为社会问题是政府的责任，但北欧福利国家则更加强调公平地对待公民，基本上不区分“有资格”和“无资格”的贫困，这一点和英国有着天壤之别。

社会救助开始是针对需求者个人的。但是这种方式无法满足工业化社会的普遍性需求。随着工业的发展，工业社会中老年人失养、残疾人无靠、失业者增多等现象越来越多。人们开始意识到，必须用一种普及性的工具来解决工业社会风险。于是先行的英国开始向后起的德国学习社会保险经验，在英国的社会救助传统之上，附加了一层从德国学来的社会保险制度。

并不是全民平等保障

虽然英国人把自己的制度称为“全民保障”或“社会保障”，但是英国的“全民保障”并不是全民平等保障。举例来说，英国的国家养老金只提供给社会保险的缴费人，不提供给全体公民，那些没有缴费的人继续留在社会救助受益者的行列里。其实，英国的所谓“全民保障”是把公民分成三六九等进行保障。它对缴费人群讲究在“平等”基础上的区别，对于非缴费人群则采取完全不同的态度。这一点也和北欧很不相同。北欧国家的社会再分配制度不歧视未曾缴过费的穷人。它们从个人和雇主那里收取了高额所得税以后，向所有的公民，不论他们的生活状况、家庭财产、个人缴税情况如何，都一律提供同等水平的福利资金或服务。

不同方法、不同标准、不同渠道的全民覆盖

根据英国社会保障制度的特点，决定了英国社会保障不是用普及性的方式覆盖全体公民，而是用不同的方法，不同的标准覆盖全体公民。对于享有社会救助的“合格”人群，英国的调查度也非常严格。英国的社会救助还以针对性强为特征，具体表现为政府提供的实物和服务较多，而现金支付则比较少。这主要是因为英国政府认为穷人没有能力管理好自己的财产。

英国社会保障制度的另外一个特点是通过不同的渠道覆盖全体公民。例如，英国政府允许、甚至鼓励雇主承包私人养老金计划。在社会服务方面，英国早就有政府与慈善组织合作的传统。目前英国非政府的志愿者组织大约有48.5万名正式雇员，将近300万人经常参加各类志愿活动。政府将许多社会服务工作承包给这些志愿者组织去执行，使它们成为政府社会服务工作的重要补充力量。因此可以说，英国提供给全民的社会保障融合了保险、再分配、市场和社会等各种成分。

社会保障开支不堪重负

在英国的制度中，政府充当了为社会付账的主角。在英国社会保障的总开支中只有1/4来自雇主的缴费，1/5来自于雇员，其余50％以上的开支都来自政府的腰包。英国政府每年花在社会保障方面的开支就占到英国政府总开支的30％，在政府财政支出中名列第一。这里还不包括国民医疗保健制度，因为国民医疗保健制度虽然是英国福利国家的组成部分，但是不属于社会保障的范围，而是从英国财政部另账全额开支，是仅次于社会保障的第二大项开支。

由于政府不堪社会保障制度的财政重负，再加上国际经济自由主义的影响，自20世纪80年代以来，英国的社会保障制度几经改革，每次都在过去紧缩的基础上，进一步严格了受益者的资格调查，重新强调社会保障的针对性，附加养老金和普及性津贴被大大地削减了，一些实物福利，特别是住房制度，经历了大规模的私有化改革。

英国工党重新执政以后，提出了所谓“新的社会契约”的概念，即鼓励就业，围绕“工作道德”重塑福利国家；引进市场机制，促进公私福利的合作互补；杜绝社会保险中的欺诈行为，向极度贫困者提供适时的帮助；减少现金支付，提高政府的公共服务质量，等等。▲