关于“普九”工作的思考与对策建议

编者按 “九五”期间，我国基础教育改革和发展取得了辉煌的成就，积累了丰富的经验，为新世纪基础教育的改革和发展奠定了坚实的基础。进入新世纪，义务教育面临新的形势，也遇到了新的挑战。韩清林同志的这篇文章，对当前和今后一个时期“普九”工作已经遇到或可能遇到的一些实际问题进行了深入的思考和分析，颇有见地和价值。其中的一些看法和议论，尽管是一家之言，但对于深入研究改革中出现的问题，进一步完善有关政策，不无益处。

当前，全国“普九”工作正处在一个承前启后的关键时期，认真研究“普九”工作的思路与对策，是教育工作和督导工作面临的紧迫任务。

十六年义务教育的伟大实践积累了丰富的经验，初步形成了有中国特色的社会主义“普九”理论体系。

经过十六年的实践和理论探索，有中国特色的“普九”理论初步形成：

义务教育的地位论——义务教育作为教育的“重中之重”，必须适度超前发展。

义务教育的本质论——义务教育的本质是义务性、强制性、普及性、公益性和公平性的教育。

义务教育的目标模式论——义务教育是公民素质教育，应当以学生发展为中心，正确认识和处理当前社会公民素质与未来社会公民素质、全国公民素质的统一性与各地公民素质的差异性的关系，构建适应公民素质教育需要的义务教育思想、培养目标、课程结构、教材内容和办学模式。

义务教育的发展论——义务教育不断发展的过程与发展过程的阶段论。目前和今后一个时期，我国各地“普九”进程大体处在五个阶段上，即普及初等义务教育阶段、进入“普九”阶段（初中毛入学率超过50%）、基本普及九年义务教育阶段（初中毛入学率达到85%以上，九年义务教育按时毕业率在90%以下）、全面普及九年义务教育阶段（九年义务教育按时毕业率在90%～95%）、高标准普及九年义务教育阶段〔九年义务教育按时毕业率在95%以上）。

义务教育的形式论——义务教育是年限教育与水平教育的统一论。

义务教育的实施方法论——无条件实施与有条件普及的辩证统一论，包括区域教育和学校教育在内的均衡发展要求与非均衡发展实践的辩证统一论。

义务教育的法制论——义务教育的立法体制与法规体系、义务教育的普法与执法、义务教育的执法监督、义务教育的司法、义务教育法关系的特殊性。

义务教育的体制论——义务教育的办学体制、管理体制、经费投入体制和教师管理体制。目前，这四种体制都正处在变革的关键时期。

义务教育的政策制度论——“分区规划，分类指导，分步实施”的指导方略，“积极进取，实事求是”的工作方针，“硬件从实，软件从严，够用、实用、耐用”的指导原则;义务教育的入学制度与学制、经费与管理政策、学校财务制度、教育人员政策与制度、教师培养培训制度与政策等。

义务教育的管理论——义务教育的规划与实施、目标管理责任制、考核制与奖惩制、布局管理、教师管理、学校管理、教学管理、学籍管理。

义务教育的督导论——教育督导的本质是教育行政执法监督;以督政为主、督政督学相结合的义务教育督导体制;国家与省两级“普九”督导验收制度，过程性督导制度，素质教育督导评估制度，“普九”复查（年检，抽查）制度，“普九”警戒制度（包括回访、黄牌警告、通报批评、取消验收资格等）、“普九”表彰奖励制度。

义务教育的重点论——农村义务教育是“普九”工作的重点，贫困地区义务教育和农村初中是重点中的重点，小城镇“普九”是不断生成的新重点。

义务教育的约束论——抓好五个方面的自我约束：一是控制学生过重的课业负担：二是控制学生辍学：三是控制乱收费;四是控制乱征订教辅材料;五是控制择校。学生课业负担过重、贫困地区小学辍学和农村地区初中辍学是义务教育长期面对的难点，学校乱收费和择校是义务教育长期面对的热点问题。

未来三四年内义务教育面临严峻的形势。

普及九年义务教育取得了举世瞩目的历史性成就，但也存在诸多亟待解决的问题。“普九”在未来三四年内面临更加严峻的形势。

一、一些地方、一些部门、一些领导对继续推进“普九”的观念淡薄了。

一是一些地方、一些领导、一些教育行政部门认为“两基”目标已经实现，因而盲目乐观，认为可以松口气了，继续推进“普九”事业的观念淡薄了。一些地方和部门把发展农村经济与“普九”对立起来，认为“普九”加重了农民负担，“普九”搞早了，搞急了。在这种形势下，对是否继续坚定不移推进“普九”事业产生了疑惑，观念淡薄，信念动摇，信心动摇。二是“普九”地位有所动摇，“普九”的工作方針出现摇摆。一些地方、一些部门、一些领导认为“两基”是阶段性目标任务，“两基”目标实现后，“普九”不再是重中之重，对“普九”作为永恒的教育重中之重地位产生动摇。一些地方的领导，面对趋紧的外部环境和诸多困难，产生畏难情绪，对是否继续坚持“积极进取、实事求是”的方针产生动摇心态。三是教育内部的工作重点和工作中心有些摇摆。教育内部的一些同志认为，随着“两基”目标的实现，教育工作的重点应转移，教育重心应上移，今后应重点抓高中段教育和高等教育。基础教育部门和督导部门的一些同志认为，“两基”目标实现后，应实现工作中心的转移，不应再将主要精力用在“普九”上。

二、税费改革有可能带来义务教育整体性的困难。

当前正在进行的全国范围的农村税费改革，将会大大减少改善农村义务教育办学条件的经费来源，动摇农村义务教育发展的基础。《中共河北省委、河北省人民政府关于农村税费改革试点工作的意见》（冀发〔2000〕11号文件）提出：“农村税费改革试点的首要内容是取消乡统筹费、农村教育集资等所有专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。原由乡统筹开支的乡村两级的九年义务教育、计划生育、优抚和民兵训练支出，由各级政府通过财政预算安排”。“所有专门面向农民征收的行政事业性收费、政府性基金和涉及农民的集资项目，要一律取消”。

农村中小学改善办学条件主要靠教育集资，其次靠农村教育费附加。取消教育集资和乡统筹中的农村教育费附加，就等于基本切断了农村学校改善办学条件的经费来源。到2003年全国将纯增19）0万左右的初中生，除挖潜吸纳部分学生外，至少需新投入800亿元以上的资金，才能基本度过入学高峰。在这种新的形势下，如无过硬措施，将出现全国性的初中入学难，初中入学率有可能下降。

三、税费改革有可能使现行农村基础教育管理体制运转失灵。

从1984年开始建立，1985年确立的基础教育“分级办学、分级管理”体制已经有效运转了17个年头。尽管这种体制还有这样那样一些弊端和不足，但毕竟保证了基础教育特别是农村基础教育的健康发展，在普及小学和初中教育中发挥了决定性作用。如果没有这样一个体制和相应的政策法规，我国义务教育不可能取得今天这样的成就。“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理”的体制赖以运转的基础和保证是经费投入体制，即征收农村教育费附加和教育集资。在目前进行的税费改革中，明确提出要取消教育集资，附加改税后纳入预算内管理。这就从根本上挖掉了现行农村教育管理体制赖以存在的基础。因此，现行农村“分级办学、分级管理”体制面临向何处去的问题。这种体制的失灵，更加加剧了义务教育的发展危机，在一些地方甚至可能引发体制缺位带来的义务教育的生存危机。

“十五”期间全国义务教育发展态势的基本估价和对策建议。

一、对“十五”期间全国义务教育发展态势的基本估价：仍以量的扩张为主，同时更加重视质量的提高。

“两基”目标实现后，“普九”工作的主要任务是抓巩固提高，这是十分正确的。但问题是，人们往往把巩固提高简单地理解为查漏补缺，抓质量的提高，而忽视规模的扩大，数量的发展。这就忽视了两个基本问题：一是“十五”期间“普九”工作的主要矛盾依然在于量的不足，特别是解决初中学龄人口高峰期带来的入学难问题困难较大;二是中西部地区尚未实现“普九”，基本任务依然是提高入学率。

据统计分析，1998年小学四、三、二年级学生到2003年将进入初中学习，以此作为2003年的初中学生在校生数。1998年全国小学四年级、三年级、二年级在校生分别为2568.10万人、2608.55万人、2547.27万人，合计7723.92万人。如果这些小学生能全部升入初中，到2003年全国初中在校生将达到7723.92万人，比1999年的5811.65万人（含职业初中）纯增1912.27万人，增长32.90%。

这是都按“六三”制计算，对“五三”制为主的地区，有些省实际有一些出入，但总趋势大体如此。由上分析，可以确认，“十五”期间我国义务教育的主要矛盾仍是抓巩固，是增加投入，改善办学条件，提高入学率，同时下大力气解决辍学率偏高的问题。因此，“十五”期间全国义务教育的发展态势仍以量的扩张为主，当然，更要重视质量的提高。

二、主要对策建议。

第一，“十五”期间应继续坚持普及九年义务教育“积极进取、实事求是”的工作方针，坚持教育工作以“普九”为重点，基础教育工作和督导工作仍以“普九”工作为中心。教育重心上移的提法不妥。加快高中段和高等教育发展，只能是教育基础的加厚，而不能带来教育重心的上移。教育重心将长期稳定在义务教育阶段。因此，教育的工作重点、“普九”工作方针和基础教育、督导工作的工作中心都不能改变。

建议以中共中央、国务院的名义，制发文件，重新确立普及九年义务教育作为永恒的教育重中之重的地位，应强调指出，义务教育是高中段和高等教育的基础，是人一生生存、发展的基础，是国民素质的基础，是社会主义现代化的基础。减轻农民负担与实施义务教育并不矛盾，只有加快“普九”进程，才能从根本上改变农村面貌。如果义务教育的地位动摇，我国社会主义现代化建设将被推迟十几年甚至几十年。我们这一代人要负历史的责任。

第二，关于税费改革与基础教育管理体制变革的对策。教育体制依赖于经济体制和财税体制，经济体制和财税体制的改革必将引起教育体制的变革。目前的农村税费改革带有客观必然性，是社会主义市场经济体制成熟化的必然要求。农村教育费附加作为由“三级所有，队为基础”的人民公社体制向家庭承包责任制为基础的农村双层经营体制转变过程中的重要政策，是一种过渡性的阶段性的教育投入政策。从实践中看，也存在征收不规范、管理不规范、使用不规范的问题。随着市场经济体制的逐步成熟，将费改为税，纳入预算内资金管理，有利于规范征管，减轻农民负担，保证了国家稳定的税源。这将对农村教师工资按期发放提供体制保障，中小学公用经费也可能有所增长，但用于改善办学条件的资金则失去了保障，特别是在税费改革中提出取消教育集资，将从根本上切断改善办学条件的资金来源。农村“分级办学、分级管理”的基础教育管理体制，在农村集中表现为“县、乡、村三级办学，县、乡两级管理”。这一体制赖以存在的经济基础是农村教育费附加和农村教育集资，费改为税，取消集资，就使这一体制的基础不复存在。因此，必须研究建立与税费改革后的经济体制相适应的新的教育管理体制。

1.建议教育部组织专门力量，组成课题组，对税费改革对基础教育的影响与对策进行专题研究，对税费改革后的中国基础教育管理体制、教师管理体制进行研究并实验。

2.建议教育部积极参与农村税费改革实验，争得参与权和主动权，争取最好的局面。

3.建议税费改革中将教育费附加与村教育集资区别开来。税费改革的主要依据是将那些带有政府性的行政性收费的附加改为税。而村教育集资不带有政府性，不是经常性征收，而是一次性征收，是农村自治组织改善村办学校办学条件的公益性行为。乡集资带有一定的政府性，但村集资不带政府性，应予保留。

4.建议费改税中，将教育费附加改为教育附加税，单独入库，专门用于教育，其中收入的50%以上用于改善辦学条件，也可以在征收的农村附加税中划出40%以上的收入用于农村义务教育改善办学条件。

第三，关于“十五”期间义务教育的发展阶段和分类指导的问题。按照义务教育发展的不同阶段，“十五”期间全国各地义务教育大体分为如下五类地区：普及小学阶段义务教育地区、进入普及九年义务教育地区（初中毛入学率在50%以上，85%以下）、基本普及九年义务教育地区（初中毛入学率在85%以上，九年义务教育按时毕业率在90%以下）、全面普及九年义务教育地区（九年义务教育按时毕业率90%～95%），高标准普及九年义务教育地区（九年义务教育按时毕业率95%以上）。

1.建议中央和省对义务教育进行分类指导，应按照上述标准进行分类，“十五”期间除少数地区处在“普初”、进入“普九”阶段外，大多数地区将处在基本“普九”阶段和全面“普九”阶段。

2.建议以“全面普及九年义务教育”作为“十五”期间“普九”工作总的提法和口号，作为2005年全国“普九”总目标，并提出相应的要求，制定相应的标准。

3.建议建立国家“普九”复查制度。“十五”期间，国家应加大对各省“普九”工作的督导检查力度。建立国家“普九”达标后的定期复查制度，每三年复查一次，每次抽查三至五个县，并实行完全随机抽样。抽查中发现问题较多的给予黄牌警告，并通报全国;抽查不合格的取消达标验收资格，并向全国公布。

4.建议制定“普九”达标后“全面普及阶段”和“高标准普及阶段”的合格标准，并将控制学生辍学作为工作重点，将九年义务教育按时毕业率和16周岁人口初中毛入学率作为重要指标，强化教育督导检查中的量化评估工作。