解决隐性债务是当务之急

宋晓梧

----中国的养老保险始建于50年代初期，采取的是现收现付模式。随着人口老龄化进程加快，老年人口赡养率不断提高。预测到2030年，以支定收统筹缴费率将达到峰值22.06％；退休人口占就业人口的比例将为47.39％。到退休高峰期，养老金筹资将达到工资总额的40％以上。届时，企业将不堪重负，并潜伏着巨大的养老金支付危机。

----对此，政府决定把养老保险基金模式从现收现付制转变为社会统筹和个人账户相结合的部分积累制。但已经退休的老职工（“老人”）和新制度实施前参加工作的职工（“中人”）过去没有个人账户积累，构成隐性了债务。根据理论和国际经验来说，隐性债务由政府财政承担，将有利于新制度一步到位，并可降低国有企业的缴费率。

隐性债务规模有多大

----前不久，有关专家以1997年全国统一基本养老保险制度为评估时点，以工资平均增长率未来5年内为5％、6－10年为4％、10年以后为3％，养老金平均增长率为工资增长率的60％，替代率平均每年降低0.66％，平均赡养率为3.25:1等为假设前提条件，按企业缴费率和退休年龄的不同情况，对隐性债务分5种方案和2种投资回报率进行了测算，结果得到10种不同的债务规模。（见表）

----根据对“方案1”的分析表明，如果政府承担 “老人”、“中人”的所有债务，企业缴费率可以降到8％；加上个人缴费8％，总缴费率为16％，相当于保证60％左右的养老金替代率。这与人口老龄化更为严重的日本（总缴费率为17.5％，替代率为60％左右）相类似，应当说是比较合理的。因此，我们可以把“方案1” 称为标准方案——政府债务在投资回报率为4％时高达10.8万亿元，在投资回报率达到8％时则可减少到3.7万亿元。在提前退休的情况下，如“方案2”所示，债务将明显增加。

----如果政府承担全部债务有困难，可以考虑适当把企业缴费率提高到12％，即按“方案3”的设计，政府的债务将相应减少2万多亿元。“方案4”和“方案5”的总缴费率相当于现行的企业总缴费率，其结果是政府负担较小但企业负担过重。“方案5”表明，尽管企业已经分担了很大一部分债务，如果提前退休的情况得不到解决，在4％投资回报率的条件下，政府的债务还要增加近0.86万亿元。

----精算结果表明，养老保险基金的增值问题极为重要。如果养老保险基金的投资回报率能达到8％，则标准方案中政府仅负债3.7万亿元；在维持24％的总缴费率、又有一部分人提前退休的前提下，如果基金投资回报率达到8％，政府债务可以下降到1.8万亿元。反之，如果基金的增值率低于4％，又难以杜绝大量提前退休，那么政府债务将高达12万亿元。

----智利的经验表明，基金增值至为重要。智利从1981年开始实施全积累个人账户养老制度，20年来养老保险基金投资年回报率平均为11％，保证了改革的成功。

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建立三层次养老保险体系

----解决隐性债务问题，可以有以下几种办法：

----——调整财政支出结构。随着改革的深化，政府用于经济建设支出将逐步债务化，机构改革后用于行政管理的费用也可以适当压缩；再从其它开支中(包括物价补贴等)腾出一些，预计今后5到10年，财政约可以腾出7到8个百分点用于养老保险补贴支出。

----——考虑开征特种消费行为税、个人所得税附加等，以增加资金来源；遗产税应尽快开征；适当提高房产遗产税税率标准，还可以考虑发行养老保险福利彩票。

----——变现部分国有资产。在计划经济时期，我国长期实行低工资政策，职工的工资收入中没有包括各种补偿劳动力需要的保险费用，保险费进入企业利润中，全部上交给了国家；国家又将其中的一部分或大部分变成了固定资产或其它有形资产投资，从而使保险费凝结在国有资产中。变现国有资产可以采取股市变现、国有土地有偿使用收益、出售公有住房等。

----——借鉴智利等国的经验，发行特种国债进行筹资，用于部分弥补隐性债务。

----此外，还应采取节省养老金开支的办法，如逐步提高退休年龄、规范养老金调整机制等办法，控制养老金支出过快和不规范增长，相应减少隐性债务。

----补充隐性债务只是解决问题的第一步。国际经验表明，养老保险积累基金的投资营运问题十分重要。对此，有关专家提出了建立“三层次养老保险体系”的建议。具体而言，第一层次是政府举办覆盖全部职工的基本养老保险，实行现收现付社会统筹筹资模式。这可由政府通过征税的方式收缴基金，纳入社会保障预算，保证收支平衡。第二层次是企业补充养老保险，采取个人账户储存积累筹资模式。可考虑对这一层次中的一部分实行强制实施，类似国外的强制性企业年金，对超过工资一定比例的部分采用税收优惠的办法鼓励实施。第三层次是个人储蓄性养老保险，由商业保险公司经办，职工个人自愿投保，政府给予一定的税收优惠。

如何实现体系过渡

----实现三层次养老保险体系需要过渡，这可考虑通过以下步骤来解决：

----首先，实行统筹账户与个人账户的分账管理和“有偿借支”，建立个人账户名义积累额的统计监测指标。社会统筹账户的资金缺口可以债券方式向个人账户借支，到期支付本息。

----其次，做实个人账户并将其从基本养老保险中分离出来。若资金筹集不到位，可以分步走：首先把“新人”的账户做实并分离出来，然后再做实和分离“中人”的账户。做实个人账户将有利于把隐性债务同其它原因(如管理不善、费率不当、收缴率低等)造成的基金缺口区别开来，对症下药。

----第三，规范隐性债务的补偿办法。对“老人”的养老金，无论是政府全部承担还是与企业分担，都应与在职职工的个人账户基金分开，单独列支，保证支付。对“中人”实施新制度前视同缴费年限的债务，建议采取智利等国家发行认可债券的方法，以工龄为补偿基数，以一定的利率计算利息，在职工领取退休金时兑付。

----第四，成立专门的、相互竞争经营的基金管理公司管理营运个人账户，政府加强对基金管理公司的监管。养老保险基金的投资遵从审慎原则，开始可以以购买国债为主，仅以少部分进行其它方式的尝试性营运。对基金管理公司应达到的投资回报率制订最低标准，以保证政策设计替代率的实现。基金会通过招投标选择基金管理人、保管人和投资人具体运作。

----第五，国家强制实施的基本养老保险统筹缴费改为征税的办法。税率应根据保证职工领取基础养老金的需要，并考虑到赡养率的变化情况等来确定。基本养老保险实行以支定收、收支平衡、现收现付制度。

作者为国务院体改办宏观司司长