日本通产省的另一面

一、围绕日本发展型国家的争论

经济发展从来不是轻易就能实现的，发展道路也并非一帆风顺。但日本似乎是个例外。二十世纪六十年代，日本经济增长率多年在10% 以上，在一九六七年已经成为资本主义世界的第二经济体，之后其国内生产总值仍然保持着明显的增长。这种增长态势一直延续到九十年代中期，之后才开始陷入相对的停滞，经济增长率比不上其他经济合作和发展组织国家，也比其之前的八十年代低。但总体来说，日本依然保持着可观的经济规模和活力：其国内生产总值在多年中一直稳居世界经济第二，二〇一〇年被中国超越，但直至二〇二二年仍保持着世界第三的经济总量。

对于日本经济的成功崛起，一些学者认为关键在于日本官员积极策划各种政策，经常引导或刺激“特定的经济活动”，政府在经济发展方面发挥了关键作用。“发展型国家”就是其中的代表性理论。对发展型国家的系统阐述出现在一九八二年美国学者约翰逊（Chalmers Johnson） 的经典著作《通产省与日本奇迹》中。约翰逊认为实行有选择的产业政策、支持战略性产业、主动干预经济的发展型国家是战后日本经济快速增长的关键。在日本，政府与大企业，特别是战略性工业大企业的命运是直接紧密地联系在一起的。具体说来，大藏省和通商产业省通过贷款发放、外汇分配、技术购买审批等引导企业（尤其是大企业）与之合作，发动“投资竞赛”的多方位战略，推动了五六十年代日本主要工业品的生产力和出口的提高。

不过，发展型国家这一理论也面临着诸多学者的批评。第一类批评是，发展型国家的理论其实并不能解释日本的经济崛起。比如，迈克尔·波特、竹内广高、榊原鞠子等认为日本的官僚资本主义恰恰是日本一些产业没有竞争力的原因。在例如化工、航空器、软件和金融服务等不具有国际竞争力的部门，日本广泛实施了产业政策。而在日本大多数具有国际竞争力的产业中，比如轿车、录像机、机器人、照相机和视频游戏等，政府的参与非常少，很少有补贴、卡特尔和合作研究。日本对产业的补贴实际上将资源从高生产率部门导向了低生产率部门，资源并没有进入那些发展最快的子部门，而是进入了那些成熟或者趋于衰退、前景有限的行业，如煤炭、石油和纺织工业。青木昌彦则提出，政府干预不是解释日本经济持续增长的最重要因素。事实上，在日本经济高速增长时期，企业内部及企业之间逐渐演化形成了一种独特的组织协调机制，同时政府转变了最初推动集中控制资源的制度框架，这两者的吻合提升了日本的生产率。还有一些学者指出，市场驱动、辨别和发掘市场机会的能力，研究技能以及网络，才是日本一些关键产业获得发展的原因。

第二类批评认为发展型国家的理论已经过时，他们认为在日本经济崛起时期，发展型国家是发挥了作用，但是进入二十世纪九十年代就失灵了。比如，进入九十年代后，为复兴半导体产业，日本政府投入了大量资金，制定了多个国家发展计划，成立了多个研究开发机构，但是，日本至今未能振兴其半导体产业。究其原因，一些学者认为是日本进入了不同的发展阶段，使得发展型国家的模式不再适用。他们对后发国家区分了追赶阶段和创新阶段，在追赶阶段，产业政策可以通过获得先进产业的信息、进行规模投入获得快速发展，但随着从模仿到创新阶段的转变，发展型国家就无法发挥作用了，一是难以选择潜力产业，二是大规模的投入在高风险的创新活动中更容易导致风险。还有些学者认为是外部环境的变化使得发展型国家衰落了。第一个外部变化是二十世纪后半期全球化的兴起，美国打出新自由主义大旗从政治上对东北亚施加压力，而很多从美国留学归来的经济学博士推动了新自由主义观念在当地的扩散。另一个外部环境的变化是外部安全环境的缓和削弱了发展型政权的内部团结，也为政府官员与商业集团的寻租和创租活动打开了方便之门。另外，随着工人阶级和中产阶级的崛起，发展型政权以前所维持的那种与社会的合作关系开始被民主化打破。

第三类批评是，发展型国家本身就有着过强的假设，逻辑上充满挑战，无论用其解释日本哪个阶段都不太合适。顾昕指出，一些秉持发展型国家理论的学者将技术官僚们描绘得过于理想化，他们不但熟知经济发展规律，又心无旁骛一心谋发展，还能在威权型领导之下精诚团结。这并非事实，而是神话。另外，即便有这样团结又专业的官僚团体，他们还需要独立于政治和企业的压力之外—这在大多数情况下难以做到。短期的政治考虑会超越长期的战略型考虑，政府机构对强大利益集团的压力是很敏感的。事实上，即使在其巅峰时期，日本的发展型国家也没有成功逃脱特殊利益集团的控制。

在这些争论中，无论是支持发展型国家的，还是质疑发展型国家的，都主要围绕着产业政策是否有效、哪个时段有效以及有什么问题等三个层面展开。在实际生活中，实行产业政策这种积极的国家干预既与良好的经济表现有关，也与糟糕的经济表现有关。所以，关键不在于要完全肯定或者推翻国家实行产业政策本身，而是要找到国家积极干预能够发挥正向作用的制度基础。现有的政治学研究过于关注发展型国家理论指导下的政策和实践，却忽视了日本在实施产业政策的同时，也做了很多的普惠型制度建设，其中一个重要的维度就是日本在全方位扶持自己的中小企业。正是因为日本的普惠型制度建设，支撑了日本在经济追赶时期的快速增长，也维持了日本从九十年代后半期开始的“消失”的几十年中的经济韧性。

二、日本普惠型制度的缔造：通产省的另一面"

在针对经济主体方面，普惠型制度和发展型国家形成对比，普惠型制度主要面向广大的中小企业，并不针对具体行业中的具体企业。而发展型国家则关注的是关键产业中的关键大企业。同时，与新古典主义强调自由放任的观点也不同，普惠型制度并不认为市场主体是天然形成并存在的，相反，市场主体有赖于国家制度的支持。日本的中小企业就依赖于普惠型制度的支持。第二次世界大战之后，美国一度通过“经济民主化政策”在日本解散财阀、抑制垄断企业，降低经济力量的集中度。中小企业获得了发展的机会。紧接着为了应对美苏冷战，美国转而扶持日本，日本经济开始迅速发展。在这个过程中，日本日益意识到其经济呈现出了两重结构，中小企业较为弱势，这不利于其经济的长期和高质量发展。同时，为了确保选票的来源和减轻来自中小企业的政治压力，日本陆续出台了多部旨在保护和振兴中小企业的法律。总的说来，二十世纪五十年代以来，日本逐渐编织了自己的普惠型制度，以提供现代化设备、金融资助、提高管理效率和培训等方式来帮助自己的中小企业。这是日本很多关键产业在国际上获取竞争力的重要基础。日本经济腾飞的年代，也是中小企业发展的“黄金时代”。

说到普惠型制度，就要提到这套制度的核心抓手，即通商产业省（二〇〇一年重组为经济产业省）。在持发展型国家理论的学者眼中，通商产业省就意味着产业政策。通商产业省是日本经济的领航机构，它把政策和资金投给新行业和新经济领域的大企业，是日本模式的核心要素。然而，通商产业省还有鲜为人知的另一面，那就是针对中小企业的普惠性支持和保护。

从机构设置上看，通商产业省不仅下设专门负责产业政策的部门，也同样有单独的中小企业管理部门。目前，经济产业省下辖十个并列的机构，其中之一是中小企业厅，其早在一九四九年就作为通商产业省的外部分支而存在。中小企业厅的主要功能包括面向中小企业进行管理支持、金融支持、财政支持以及营商和区域支持。在这些支持中，除了有在困难时期提供信用担保和贷款、税收优惠等这些在别国也很常见的支持措施外，更多是贯穿在小企业成长整个过程中的、多维度的支持。其管理支持举措特别能说明这一点，具体包括：协助那些计划创业的人或风险投资所有者融资和获取相关信息；协助中小企业在融资、办税、开拓市场等方面进行商业创新；通过提供补贴、建议和融资援助，支持中小企业之间的合作以进入新的业务领域；通过中小企业振兴支援中心，支持中小企业振兴业务；通过实施中小企业顾问系统，提供培训和派遣专家，支持中小企业的人力资源开发和解决业务挑战；提供信息和建议，帮助中小企业将生产转移到海外或寻找国外市场；促进公平的分包做法和中小型分包商的发展，从而增加中小企业赢得合同的机会；等等。由此可见日本对中小企业扶持的项目之多、范围之广。

中小企业厅对中小企业的扶助并非是在九十年代后半期日本经济发展陷入停滞才开始的。自中小企业厅一九四九年成立至二〇二三年九月，它一共颁布了扶持中小企业的三十四项相关法律。这些法律主要分布于二十世纪五十年代开始的经济起飞阶段和九十年代之后经济陷入相对停滞的时期。相比之下，法律出台最密集、出台法律最重要的时期是在其经济起飞阶段。在这些法律中，出台于一九六三年的《中小企业基本法》较为详细地阐述了日本扶持中小企业的原因和目的，它指出中小企业表现出了独创性和灵活性，开展了独特的商业活动，鼓励了市场竞争以及活跃地区经济，提供了多元的就业机会，使个人能够展示自己的能力，在维持和加强日本经济活力方面发挥着特别重要的作用，是日本经济的基础，因此必须加以鼓励。

日本有着完善的组织架构去落实支持中小企业的法律和政策。在全国层面，中小企业厅通过预算拨付支持着五个机构，分别是负责中小企业国际化的日本对外贸易组织、负责融资的日本金融公司和商工中金、负责信用担保的信用保证公司以及日本中小企业支持中心。在地方层面，市级政府负责出台当地的中小企业政策，并通过预算拨付支持中小企业区域支持中心。日本中小企业支持中心和这些地区性的支持中心相互合作，并在日本商工会议所等民间组织的支持下，开展针对中小企业的商业咨询、商业对接、相关讲座、提供信息、派遣专家以及培训等服务。

总而言之，“二战”后的日本政府除了扶持特定产业的相关大企业外，也在系统地扶持自己的中小企业。约翰逊曾指出，日本通商产业省在美国的对等机构不是商业部，而是国防部，因为国防部在本质和功能上具有与之相仿的战略性、引导性。但是通过对通商产业省的中小企业厅考察之后就可以发现，日本通商产业省其实结合了美国的国防部和小企业管理局，它既有对关键产业的引领，也有面向中小企业的普惠型扶持。事实上，对中小企业的扶持是关键产业能够起飞的基础，普惠型制度构建了发展型国家的基础。关于这点，日本的汽车行业能予以说明。

三、汽车产业成功的背后：大企业背后的中小企业

日本的汽车产业是日本腾飞时期的主导产业，也是在国际上一度最引人瞩目的关键产业，即便近些年来面临着新能源汽车的挑战，日本在汽车行业仍然拥有较强的国际竞争力。二〇二三年，世界排名第一的汽车品牌为丰田，约占世界市场份额10.7%。正是由于汽车等传统制造业等方面的支撑，处在“失去”年份中的日本才没有发生大规模的企业破产和大幅度的经济衰退。那么，日本的汽车产业为什么能够成功呢？其中，最引人瞩目的就是日本大企业和小企业的协作关系，即所谓的下包（subcontracting）制度。

日本制造业中的大企业，都建立在中小企业承包集团的基础之上。离开了这些中小企业，大企业就生产不出一件完整的产品。举例来说，丰田一共有八个厂，但是与其有直接协作关系的企业共有四百五十家，其中有的企业还有自己的协作企业，这样，总共有一千二百多家企业为丰田提供零部件，其中90% 以上是中小企业。这种金字塔状的结构在日本经济快速发展阶段就形成了，汽车大企业位于金字塔顶端，下面分别是一级、二级、三级供应商，一级供应商从许多二级供应商处采购零件，二级供应商再从三级供应商处采购零件。其中，一级供应商多为大企业，但是二、三级供应商基本上都是中小企业。值得指出的是，这些中小企业并非只属于特定大企业，而是同时与数个大企业保持着长期稳定的关系。

日本大小企业间深入协作的关系，能够助力日本汽车行业在短时间内获得竞争力。首先，大企业不用自己投入大量资金，也能确保本公司源源不断地获得所需的零部件。这样，大企业可以集中资源投入到新科技和新产品的开发中去。同时，大公司拥有的先进生产技术、流程和经验，也会随着下包制度向外部组织扩散，这使得全行业的产品生产周期大为缩短。其次，大企业的一级供应商和一些二级供应商在车辆设计阶段就会参与零部件开发。换句话说，包括中小企业在内的大量企业参与了从研发到生产的整个过程。这不仅减少了新车开发所需的时间，也可以扩展开发车辆的类型。最后，一些供应商由于掌握着零部件生产的核心技术和专利，也成长为全球汽车行业中的重要玩家。可以说，下包制度是日本汽车产业具有竞争力和韧性的关键所在。

日本的汽车头部企业从发展初期就利用这种下包模式，下包比例非常之高。不过，日本之所以有那么多能与大企业协作的中小企业，并非仅仅是自由市场竞争或是大企业技术和管理外溢的结果，日本中小企业的发展离不开日本政府在战后的扶持。日本中小企业厅制定了很多扶持性的法律，使得日本中小企业获得发展机会，提高技术能力，在下包体系获得公正待遇。中小企业厅早在一九五〇年就颁布了为促进中小企业灵活融通而为中小企业实施保险制度的《中小企业信用保险法》；一九五三年又出台了为中小企业获得银行和其他金融机构的贷款及其他债务担保，从而促进中小企业融资的《信用担保协会法》。这两部法律都在解决中小企业发展的最大障碍—融资难问题。在给予小企业担保贷款方面，日本是世界上做得最好的。二〇一一年，担保贷款占到了日本国内生产总值的7.3%，二〇一四年全球这一数值的中位数仅为0.11%。平均而言，1/3 的日本中小企业获得了担保贷款，而全球层面的平均比例要低于2%。除了资金支持，日本也给予中小企业设备和技术方面的支持。一九五六年，日本出台了《小规模企业者等设备导入资金助成法》，该法规定中央对提供资金帮助中小企业的都道府县，给予必要的补贴，都道府县需要在预算中安排一部分资金无息贷给中小企业以进行设备安装，以促进小企业更容易引进相关的机械、设备和技术，强化其创业基础。另外，针对五十年代初期大企业常常对小企业拖延付款这一现象，一九五六年，中小企业厅颁布了《关于防止延迟支付分包收益法》，规定从下包企业收到订货产品的六十天内，发包企业必须要支付货款，这就防止了大企业延迟支付给中小企业，确保中小企业与大企业交易的公平性，保护中小企业的利益。

除制定法律等宏观措施，中小企业厅也积极开展对中小企业的多种调查、诊断和指导活动，以此来帮助中小企业。比如针对大企业拖延支付货款给中小企业的现象，中小企业厅、公正交易委员会等都会展开定期调查，任何一家发包企业每年或每一年半都会受到政府的调查。另外，日本中小企业厅还从一九五二年开始对中小企业进行诊断服务。一九五二年，丰田及其四十家下包企业就接受了这种诊断服务。在长达十一个月的诊断之后，这些企业获得了关于生产及下包惯例的综合性改善建议，接受建议的下包企业明显地提高了其业绩表现。十一家下包企业于一九五四年完成第二次诊断，其收益成倍增长，产品缺陷率降低了46%。这种诊断制度还在得到不断的完善。一九六三年，日本出台了《中小企业指导法》，将诊断活动分为结构调整、信息化、能源环境、其他活动四类，使政府主导的中小企业诊断指导制度日趋完善。一九九九年，日本政府再次修改《中小企业指导法》，对中小企业诊断指导提出新的支持模式，并对中小企业诊断活动的从业人员开展统一资格考试和认定。

由上可知，日本成功的汽车大企业离不开为其配套和分包的中小企业，而这些中小企业的成功离不开政府的支持和帮助。与通常的观点不同，日本并非只扶持大企业，其实相当部分的政策和资金都投向了中小企业。

当然，日本崛起时的国际局势和历史机遇无法复制。对于中国而言，有能力做到的，就是学习日本经济腾飞时的一些国内制度设计。中国只有练好内功，夯实基础，才更有可能应对当前变化的外部局势。值得指出的是，本文并非认为政府扶持中小企业的最终目的是给大企业做配套，政府不应该以此为目标。日本在二十世纪九十年代在生科、信息和通信等技术方面落后于美国，不能产生创新，原因之一就是中小企业过多地与大企业绑定，以及日本在创新方面没有给中小企业足够的扶持。而相反，美国把小企业作为和大企业平等的市场行为体，并一直在持之以恒地、最大程度地保护和扶持自己的小企业。中国也应该给中小企业最大的支持和发展空间，而中小企业是否为大企业配套，则是它们的市场行为和自由选择。