优化开封市营商环境对策

DOI：10.19327/j.cnki.zuaxb.1007-1199.2025.01.006

摘 要：文章通过分析开封市营商环境建设的现状，发现开封市的人才引进政策吸引力不足且落实过程较复杂，地区的市场观念相对保守且法律制度有待进一步完善，文旅产业的需求和供给不平衡，因此建议开封市加大青年人才引进力度，通过创新补贴、完善法治体系等方式鼓励实体企业资金投入，并重视文旅产业及上下游产业链的延伸，以期为开封市持续优化营商环境提供参考。

关键词：营商环境；市场环境；文旅产业；开封市

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1007-1199（2025）01-0034-05

2019年10月8日，国务院颁布《优化营商环境条例》，深化放管结合，优化服务改革，加强和规范市场监管，着力提升政务服务能力，通过降低制度性交易成本激活市场活力和创新力，为经济市场发展释放能量，该条例主要从市场和法制方面为市场经济活动所涉及的因素和条件提出要求。此后我国持续出台多个政策，积极推动各地营商环境的优化工作。

1 营商环境概述

营商环境，是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。国务院办公厅于2022年7月21日发布了《关于进一步优化营商环境更好服务市场主体的实施意见》，为改善中国的营商环境提出了政策保证。营商环境体现了地区经济发展的实力，是企业生存和发展的土壤，对区域内的经济活力和企业运营情况具有重要影响。孙莹（2022）认为地区营商环境越好，辖区内企业的绩效越高。相对国有企业，营商环境对非国有企业绩效的影响更加明显。［1］

优化营商环境有诸多手段和方法，李坚飞等（2023）认为，通过财政补贴和税费减免可以优化营商环境。［2］孙莉莉等（2023）认为，提升营商环境应加强政府诚信建设，把政府监管的责任落实到位。［3］敦帅等（2023）认为，优化营商环境需要从打造更好的人文环境和培育中小型企业来实现。［4］

开封地处“一带一路”中线上，丰富的文化底蕴和优越的地理位置可以赋能开封与“一带一路”沿线城市的交流。文竹（2023）认为，营商环境优化对我国“一带一路”沿线国家跨境贸易具有明显的正向赋能作用。［5］优化地区营商环境的过程需要完善政策环境并善用政府调控手段，［6］在此过程中政府政策和政府行为对优化营商环境具有重要的指导意义。［7］由于政府是社会财富的分配者，政府的政务能力直接决定了营商环境的质量，政府应当承担起营造营商环境主体的责任，为社会运转打好基础，而不是以强制管制的手段保持社会运行。在新的时代背景下，政府提升服务意识、改变政务服务方式已成为优化营商环境的必然条件，因此，政府可以通过提高公共服务水平来承担起建设和改善营商环境的责任。［8］

2 开封市营商环境发展现状

2.1 开封市基本情况

开封市位于河南省中东部，中原腹地、黄河之滨，开封二字取“开土封疆”之意。开封市位于黄河中下游冲积平原的东部，全区由黄河携带上游泥沙冲积形成，地势低平坦荡。开封市距离河南省省会郑州市百余里，北以黄河为界，南接黄淮平原，东连山东省。开封市辖五县五区，是河南省省辖市，是中国首批公布的24座历史文化名城之一。

开封市古称汴梁、汴京、东京，简称汴，现有的考古证明开封市至少已有4100余年的建城史。开封丰富的文化景观、旅游景点与众多市内湖泊相映成趣，是一座古都风貌与现代文明融为一体、亮丽典雅、特色鲜明、具有较高品位的文化名城。除了自然景观以外，开封的人文环境也颇具地方特色。在四千余年的历史长河中，宋朝时期的开封最为繁华，当时的开封经济繁荣、百业兴盛、夜晚社会治安好且没有宵禁，因此夜市文化发扬开来，流传至今。

2.2 开封市优化营商环境措施

2.2.1 领导牵头，特邀监督员共同落实对营商环境的监督工作

为持续提升营商环境，开封市成立了市营商环境领导小组，由市委领导班子牵头，推动营商环境优化，通过明察暗访、定期通报等方式有效督促相关工作的落实。为拓宽营商环境监督渠道，市营商环境服务中心从各行各业聘请多位特邀监督员，建立社会多方参与的监督机制。

为了更准确地了解群众需求，开封市开展营商环境建议征集活动。在开封市人民政府官网、开封市人力资源和社会保障局等官网首页最明显的位置，放置了收集群众对营商环境建设建议的调查入口，随时欢迎群众反馈与营商环境相关的意见和建议。对于收集到的问题和建议，开封市营商环境服务中心认真梳理每一条信息，并进行整理归纳，统筹做好相关问题建议的督办工作。针对归纳出的问题，相关工作小组进行研判，力争切实解决群众提出的痛点问题。

营商环境领导小组每周召开座谈会，及时了解群众提出的痛点问题，并讨论解决方案。每月定期开展市场满意度调查，事事为群众考虑，以人民为中心，确保群众提出的问题件件有落实、事事有回应。政府服务平台以百姓之事为重心，直面市场主体及办事群众的难点、堵点、痛点，领导班子贯彻“以人民为中心”的发展理念，模拟、体验每一步流程，发现问题，解决问题，从而优化办事流程，加快办事效率，让企业和群众体验到便捷高效的政府服务。［9］

2.2.2 打造高效便捷的政务服务平台

为持续深化改革，开封市成立了专项工作小组，及时帮助企业解答与惠企政策相关的问题，以及及时解决在惠企政策落实过程中出现的困难。开封市还制定出台了《开封市工业企业惠企政策“免申即享”实施方案》，明确各级各部门要建立健全工作机制，确保“免申即享”政策落地生效。推进惠企“免申即享”政策是打造一流营商环境的重要抓手，解决了以往开封市在政策落实中的部分问题，一定程度上改善了“政策不知道”“材料一大堆”“申报难度大”“资金到手慢”等问题。

除了线下成立专项小组以外，开封市还推出线上办理企业业务服务，缩减企业开办环节，手续办理时间缩减至0.5个工作日内，并开通企业注销网上服务专区，简化企业注销材料和办理环节，力争提升企业运营和注销的效率①。

2.2.3 强化法治政府建设

法治政府建设是营商环境优化的重要环节，开封市委、市政府及各个部门深入贯彻可持续发展的理念，出台一系列政策改善开封市营商环境，力争使政务服务更高效、市场环境更有序、生态环境更宜居、法治环境更公平公正。通过优化营商环境，可以增加开封招商引资的吸引力，为开封市各行各业的可持续发展构筑基础，为开封市新时代高质量发展奠定根基。

开封市司法局出台《开封市地方立法免予处罚事项清单》《开封市地方立法减轻处罚事项清单》等清单，推进包容审慎监管，规定轻微违法行为不予行政处罚、一般违法行为从轻或减轻行政处罚事项清单，该清单有效完善了市场的容错纠错机制。自市司法局出台以上清单以来，统筹联合20余个行政执法部门，开创性制定了308项免罚清单和342项轻罚清单，该政策惠及200余家企业②。

开封市市场监管局制定《开封市市场监督管理局对新技术新产业新业态新模式实行包容审慎监管的实施意见》《开封市市场监管领域轻微违法行为不予行政处罚事项清单》等政策文件，通过“首错免罚”的方式加强柔性执法的针对性和有效性，落实惩罚只是手段不是目的。通过培训教育的方式，给企业普及相关法律知识，达到未来不再违法的目的。

3 开封市营商环境存在的问题

3.1 人才引进政策有待改善

开封市于2017年开始实施“汴梁英才计划”，力争通过附加的政策吸引高层次人才，该计划包括给予在汴创办企业的高层次人才创新创业团队以基金支持，对落户开封的创新创业项目按照工业用地标准优先供地等优惠政策。年轻人是城市的活力和未来，而“汴梁英才计划”主要为已有成果的创新团队提供优惠政策，但未提出对优秀青年个体人才引进的附加政策，因此开封人才引进政策实施效果未达预期。

在人才引进政策落实过程中，开封市相关部门的配合工作也有待优化。多数开封市官方媒体账号未公布开封市申请人才补贴流程，并且在“汴捷办”无法搜寻到人才生活补贴的申请入口，增加了落户人才获取补贴的难度。而郑州市青年人才生活补贴的申领过程相对简易，落户郑州市的人才可以选择窗口办理或者网上办理，且承诺办结时限为1个工作日③。

3.2 市场环境有待优化

在城市经济发展的核心中，营商环境起到至关重要的作用。我国幅员辽阔，除了历史和地理原因造成各地区营商环境存在较大差异外，地方政府在执政过程中使用的政务手段和采取的地方政策也有较大差异，此差异是形成营商环境不同的重要因素。

开封的市场观念相对保守，政府部门放管服的程度较低，未给市场主体更大的自主性，开放程度较低导致招商引资的竞争力不强。和发达地区相比，开封市出台的政策缺少开拓创新的精神和大刀阔斧的魄力，制度和机制不够健全，中小企业发展空间较小，传统守旧的经济发展模式已无法满足市场需求。

大多数沿海城市在发展过程中放大其地理优势，强化运输业和商业贸易的发展。开封市地处内陆，虽然紧挨黄河，但是黄河为地上悬河，凶险异常。开封水路运输虽然受限，但是贯通我国东西的交通动脉“陇海干线”与联络我国南北的交通动脉“京广干线”在郑州市交汇，与开封市仅相距百余里，陆路运输区位优势明显。然而开封市因基础建设不完善，制约了地区的经济发展，没有配合开封的区位优势大力发展其相关产业。

3.3 法治化营商环境有待升级

法治化营商环境是优化营商环境中最重要的一环，法治制度和规定是调整营商环境的基础。通过法制化建设营商环境可以更好地落实政府工作，配合政府监管，使政府最大程度地发挥职能作用。［10］不同程度的税收政策倾斜有调节市场的作用，由于地区创新力不足，可以通过调整地区法治制度激发区域经济发展的活力。［11］

在行政程序方面，开封市虽已简化行政行为步骤，但是政府部门机构繁多，在功能界定不清的情况下，机构之间会产生管治权重叠或者“踢皮球”的情况出现。

在市场监管方面，开封市存在监管执法频次过多、执法人员素质参差不齐等情况，甚至出现频繁执法监管，影响了企业的正常运营。在落实监管的过程中，存在“以罚代管”现象，尤其是在环境保护、交通违停、安全生产等方面，执法人员开具罚单，但是并未起到明显的改善作用。

在普法力度方面，虽然执法人员和工作人员会深入一些企业询问是否需要法律服务，但是针对中小企业和小微企业进行的普法行动较少，不能满足辖区内企业的法律需要。

3.4 文旅产业发展尚有提高空间

开封文化底蕴深厚，但是与其他优秀文旅城市相比，文旅产业的发展潜力有待进一步挖掘。例如《东京梦华录》电视剧的走红，提高了汴京的知名度，然而随着开封知名度的暴涨，开封的文旅产业却未及时跟进提升，导致游客人数太多，旅游体验较差。

与同样是旅游城市的洛阳相比，洛阳以应天门为代表，打造了三横、三竖、三斜九条街的商圈，市场监管局及时配合、严格控制商品的质量和价格。宋代“夜宵文化”在开封市发扬光大，流传至今，但是开封市著名的鼓楼夜市、西司夜市和书店街夜市均曾出现不同程度的宰客现象，产品也趋于同质化，没有打造出特色夜市和诚信经营的招牌。

开封市的文化旅游节和音乐节活动举办较少，并且大多是在法定节假日举办。节假日开封的游客量通常比较大，不需要通过音乐节的活动吸引游客，如果在普通的周末开办音乐节，并打造“两天两晚周末游”特色，不仅可以拉动开封市的文旅经济，还可以丰富文旅产业链的内容。

4 优化开封市营商环境的建议

4.1 加大人才引进力度

近年来，开封市努力打造宜业宜游新城市，通过建设宜居环境吸引人才在汴落户。通过改善开封市基础设施建设，达到宜居城市的基础要求，配合人才引进工作的进行。

加大人才引进力度，不仅把视野放在院士等高层次人才，也要注重青年人才的引进和培养。通过出台更加具有吸引力的人才引进政策，弥补与经济较发达地区的差距；通过改善宜居城市的生态环境，降低居民生活成本，提高居民生活幸福感，从而吸引各个层次的人才落户开封。

良好的营商环境可以促进市场公平竞争，改善人力资源配置，保护员工权益并提升员工的信任度和归属感，可以提高企业劳动生产率，［12］优化营商环境促进企业的发展，企业发展壮大自然可以吸引多方面的专业人才。政府做好人才引进和招聘渠道，为吸引人才奠定基础，以点连线，以线带面，以发展理念为抓手，人才资源引进为助推，从而吸引专业人才在开封就业。

4.2 优化市场竞争环境

营商环境对地方经济发展作用明显，优异的营商环境可以大幅促进企业的发展，可以提升创业人员的动力，因此政府必须重视对营商环境的优化。可以尝试采取有针对性的创新补贴和减税的方式激励实体企业的发展，激发企业的创新力。实业兴国，通过营商环境的优化改善，实业发展的经济环境越好，实业企业发展的就会越好。

在资源有限的条件下，政府部门可以通过政策倾斜优化营商环境，为中小企业增添发展驱动力。［13］以提升政府服务效率为基础，同时推出中小企业相关优惠政策，打造开放的人文环境。努力建设完善的法律体系，在出现经济纠纷时，政府部门把握好正义的尺度，以可持续发展为目标，维持稳定的社会信用体系，开放的人文环境和稳定的社会信用体系可以为中小企业持续发展与创新提供重要基础和保障。政府应发挥开封市突出的区位优势，加强运输业的发展，通过政策调整的方式促进开封运输业和文旅产业的发展。

4.3 健全法制体系

企业积极的发展需要良好的外部环境，高质量且高效的政务服务为企业相关的审批奠定基础，透明的司法体系可以为遵纪守法的企业提供公平公正的保障，合理的行政和税收体系可以为企业发展提供保障，完善的市场环境可以吸引更多创业者的加入。地区营商环境的优劣直接影响到区域经济发展的活力，优化营商环境可以激活市场活力，并且可以促进市场的公平竞争。

法治环境是经济活动可持续发展的基础，一方面，越来越健全的法律制度促进社会经济活动依法进行；另一方面，法治环境为市场主体提供了公平竞争的机会，为市场主体进行经济行为提供了法律保障。无论是进入市场还是退出市场，都有相应的规定保障市场主体的权益。

法治体系为经济市场的发展提供了安全的营商环境，当某些不良的市场主体出现破坏市场秩序或破坏公平竞争行为时，法治体系可以维持经济市场平稳发展，保障良性竞争的市场主体的权益。政府部门管治权清晰可以提高政府的办事效率，避免因管治权重叠导致办事效率低和办事时间长的情况。在进行城市治理相关工作时，以治理结果为导向，运用合理的手段提高城市治理的效率，聚焦如何解决问题，而不是看重如何处罚。有效的法制制度建设和合理的监管制度建设有助于优化地方营商环境，对地方促进公平竞争起到监督作用。［14］

4.4 重视文旅产业的发展

地区的经济发展需要多种产业支撑，开封市文化底蕴深厚，文旅产业虽然规模可观，但是仍有发展的空间。开封作为八朝古都，文化基础坚实，为开封文旅发展提供了充足的文旅元素。但是由于在开封市文旅产业发展过程中未尽力发挥开封文化底蕴的作用，因此，在经济活动中强化开封文化自信和开发开封文化产业是必要的。

政府应对文化产业进行政策支持，包括文化产业基础建设、文化产业宣传、文化产业扶持发展等，根据文旅产业现状，制定具有针对性的政策，简化办事手续等，降低企业初始成立的门槛。在文化产业发展的过程中应鼓励文旅企业不断创新，积极寻求突破口，不仅从与旅行社合作招揽游客，更要提高自身文旅产业服务质量。可以在不同的季节分为不同的主题，打造“周末游”可以使开封市文旅不再受节日拥挤、日常冷清的限制，利用地理区位优势，吸引游客前来体验。优化开封的夜市经济，结合夜间旅游的特点，打造开封夜游品牌，融合文旅产业进行创新。［15］

开封市当前推出开封旅游年卡，其中包括龙亭公园、大相国寺、铁塔公园、天波杨府等著名景区，游客在清明上河园和开封府景区持开封旅游年票可以享受门票七折优惠，此举说明开封市政府目前对开封市的景区管理较重视。但是景区只是文旅产业中的一部分，开封市仍需立足于自身的资源条件，有针对性地制定创新政策，［16］加强城市管理和基础设施建设，重点优化公共交通。增强开封市民文化资源的保护意识，号召当地居民和游客保护景区古迹和文化资源，强化文化保护的观念，加强历史文化遗产保护的传承。

5 结 语

营商环境从多个方面影响企业经营、投融资、创新活动等，从而影响企业的绩效。地区营商环境越好，辖区内企业的交易成本越低，企业发展的空间越大。政府持续优化营商环境为地方经济发展带来积极作用，地方政府应学习经济发达地区优化营商环境的经验，并根据本地区的优势，有针对性地制定优化营商环境的决策，结合本地区的实际情况落实改善本地营商环境，以激发本地区的经济活力。针对当下开封市营商环境出现的问题，政府应及时出台具有针对性的措施，及时汇总并解决群众提出的与营商环境相关的问题。只有持续优化营商环境，才能促进开封市经济活动的持续运行。

注 释：

①开封市人民政府网.开封市市场监督管理局关于高标准推" " " "进“企业开办+N项服务”的实施意见，2023-01-04.

②河南省人民政府网.开封市制定出台多项政策全力为企业" " " "排忧解难，2021-12-01.

③郑好办.青年人才生活补贴办理流程，2024-03-11.

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责任编校：罗 红，杜晚霞

Strategies for Optimizing the Business Environment in Kaifeng

HE Miao，ZHANG Jinyu

（Zhengzhou Technology and Business University， Zhengzhou 450000， China）

Abstract：This article summarizes the current situation of business environment construction in Kaifeng and identifies several issues.The attraction of talent introduction policies in Kaifeng is insufficient and its implementation process is complex. The market concept in Kaifeng is relatively conservative and the legal system needs further improvement. The demand and supply of the cultural tourism industry has not reached a balance. In response to the above issues， it is recommended that Kaifeng should increase its efforts to attract young talents， encourage investments by real enterprises through innovation subsidies and improvement of the legal system， and attach great importance to the extension of the cultural tourism industry and its industrial chains， aiming to provide reference for Kaifeng to continuously optimize the business environment.

Key words： business environment; market environment; cultural tourism industry; Kaifeng

收稿日期：2024-04-27

基金项目：2023年度开封市哲学社会科学规划调研课题项目（ZXSKGH-2023-0956）

作者简介：何 苗，女，河南新乡人，助教，硕士，研究方向为管理会计。