邻避风险治理模式的有效选择

摘 要：日益频发的邻避风险事件严重影响着我国的经济发展和社会稳定。当前，我国的邻避风险治理存在着主体单一、手段脱嵌、过程失衡、机制不健全等问题，影响着邻避风险治理绩效。包容性治理作为一种兼具全面、理性、可持续和价值关怀的治理范式，具有主体多元、过程协商、行为制衡、利益共享等基本特质，对于提升邻避风险治理中的民主真实性、政策合法性和社会韧性有着重要的现实意义，理应成为我国邻避风险治理模式变革的有效选择。在包容性治理视域下，可以从构筑多元主体的共治网络、推动治理手段的双管齐下、优化邻避决策的流程和方式、建立良性的长效治理机制等方面入手，不断完善邻避风险治理路径，助推我国邻避风险治理走向善治之路。

关键词：风险社会；邻避风险；包容性治理；治理机制；善治

中图分类号：D669 文献标志码：A 文章编号：1674-5094（2025）01-0010-08

随着我国工业化、城市化和现代化进程的加快和深化，公共基础设施建设中出现的以“不要建在我家后院（Not in my back-yard）”为诉求的邻避风险事件不断见诸报端，对我国经济发展和社会稳定造成了严重的威胁，我国已经进入了德国学者贝克所说的“风险社会”[1]16。邻避风险问题的出现与邻避设施密切相关，即邻避设施的负外部性和成本收益的非均衡性是邻避风险产生的重要前提[2]。与传统公共管理面临的线性、单一、程序性的问题相比，邻避风险问题则呈现出高价值冲突、复杂性、不确定性等典型特征，已经“不再是单独个体、单一组织或单个地区的局部问题，而是上升到普遍性、关联性和社会动员性的公共问题”[3]275。可以预见的是，邻避风险问题将伴随着我国整个工业化、城市化和现代化进程的持续推进而长期存在，成为当代中国社会治理不可回避的难题。面对风险社会背景下各种邻避风险带来的挑战，传统的邻避风险治理模式难以组织起对社会需求的有效回应，这对政府的治理能力提出了巨大的挑战，迫切需要寻求邻避风险治理的模式转换和路径创新。

一、我国邻避风险治理模式的现实困境

当前，我国邻避风险治理主要建立在政府强力管控的治理逻辑上，形成了自上而下的单向决策机制和“摆平—妥协”的二元治理技术，常常陷入“一建就闹，一闹就停”的怪圈，对于化解邻避风险成效甚微。究其原因，主要是我国政府在邻避风险治理中存在着主体单一、手段脱嵌、过程失衡、机制不健全等现实问题，直接影响了邻避风险治理的绩效。

（一） 治理主体单一

诚如张紧跟所言，邻避风险治理主体涉及两方面的因素：其一，凡是涉及集体事务和复杂决策，受此决策影响的利益相关者及其代表都应平等参与；其二，凡是涉及集体事务的决策都应该经过对话协商程序[4]。从理论上讲，政府、环保NGO、项目营建企业、专家、媒体和周边居民等主体都是邻避项目的利益相关者，因此也应是邻避风险治理的应然主体。然而，现实并非如此。在我国，受制于官僚组织的基本特性，地方政府一般不太愿意采取开放的治理活动。特别是邻避风险治理这样棘手的问题，由于涉及到重大的经济利益和复杂的专业性，地方政府一般主导着整个的决策和治理过程。换言之，地方政府置换和控制了邻避风险治理的政策议程，既是项目的规划者，又是项目评估者和风险治理者，其他利益相关主体则处于相对缺席的状态，难以实现多元主体的合作共治。

（二） 治理手段脱嵌

一般来说，邻避风险治理主要包括制度化和非制度化两种手段。制度化手段主要是政策、法律和规章等，而非制度化手段主要囊括乡规民约、风俗伦理、社会资本和地方性知识等形式。在我国邻避风险治理实践中，正式制度往往处于悬浮化状态，而非正式制度也难以发挥有效作用。一方面，正式制度难以嵌入具体的风险治理。例如，信访制度是人民群众表达利益的重要方式，但是由于参与方式繁琐，无法快速回应民众诉求。又如，环保NGO很难发挥智囊顾问、利益表达、第三方监督的作用。另一方面，非正式制度难以有效发挥作用。我国传统社区的邻避利益分配具有主体少、数量少、范围窄的特点，主要依靠社区内部互惠关系、伦理道德和地方性知识等非正式规则抑制个体自利行为，化解利益争夺矛盾。然而，随着我国传统社会快速转型，熟人社会逐渐转变为高度开放流动的陌生人社区，稀有资源的竞争性、利益分配的复杂性和价值观念的差异性影响了利益主体的行为偏好，加剧了彼此间的不信任，致使原本能够有效制约人们行为的非正式规则的约束力大幅减弱，集体行动变得更加困难。

（三） 治理过程失衡

邻避风险治理是邻避设施的所有利益相关者都能平等参与邻避决策的对话协商和合作共治。然而，当前我国邻避风险治理实践长期存在着非均衡性，地方政府经常采用行政干预的方式，在邻避项目决策上追求快进快上，通过政府机关内部的行政程序而非法定公开程序进行申报、许可、立项和规划。在此期间，地方政府也会就邻避项目公开征求意见和进行听证，但往往是告知性参与，公众参与效果受到严重影响。这种做法虽然可以赢得邻避项目立项的时间，但在邻避项目营建中可能因为公众的抗议而陷入无休止的争论中，甚至导致邻避项目停产或关闭。因此，地方政府必须在邻避项目选址前期通过法定程序开展全面的环境风险评估、社会稳定风险评估，进行严格的专家论证，否则就可能加剧社会公众对于邻避项目的抵制态度。

（四） 治理机制不全

邻避风险治理有效运行，需要整合多元主体的治理能力和资源，形成科学有效的长效治理机制。当前，我国邻避风险治理尚未形成良性的长效治理机制，尤其是尚未形成良性的协商机制、信任机制和激励机制。一是缺乏公开的协商机制。邻避风险治理的前提是取得共识。取得共识需要多元主体间进行充分有效的对话协商，尤其对治理邻避风险这样的棘手问题而言，更应该建立公开的协商机制。目前，一些地方政府采用封闭决策的做法，缺少与社会公众尤其是受负外部性影响的群体的协商合作，导致地方政府做出的公共决策难以得到社会大众的认同，进而导致邻避项目在执行中可能遭遇阻击。二是缺乏柔性的信任机制。信任是合作共治的首要前提。在邻避风险治理实践中，部分地方政府对于邻避项目的污染情况和危害程度不进行专门的信息公开和科普宣传，民众也不知道政府的规划目标以及为此所做的努力，造成政府与公众之间风险感知的差异，导致民众担忧和恐惧邻避项目，弱化了政府环境公信力。三是缺乏合理的利益补偿机制。利益补偿是化解邻避风险的重要措施。在具体的邻避决策情境中，地方政府如果未就邻避项目可能导致的利益损失人员进行精准识别，尤其是在利益补偿对象、邻避设施受益受损范围、利益补偿金申请方式方面如果不制定具体的执行细则，就很容易造成民众焦虑和恐慌，难以调动邻避利益相关者参与合作的积极性。

二、邻避风险治理模式变革的新思路

我国邻避风险治理模式存在的诸多现实问题，最终导致当前邻避治理绩效欠佳，迫切需要探索和构建适应当前社会风险期的邻避风险治理新模式。包容性治理是一种兼具全面、理性、可持续、人文关怀的治理范式，不失为一个实现邻避风险善治目标的有效选择。

（一） 包容性治理理论的缘起

风险一直与人类文明进程相伴。今天，现代科学技术在极大地方便人们生活生产的同时，也在不断地生发出诸多潜在风险。尤其是风险社会运行的复杂性和优势资源的稀缺性，使得无论是公共部门还是私人部门都无法拥有解决棘手问题必需的所有资源、知识和能力。至于国家和市场，虽然各有优势，但国家难以有效应对政府失灵，市场也存在市场失灵问题，治理和善治逐渐成为各国共同追求的目标。

历史地看，在对治理的概念界定中，全球治理委员会对治理的定义最具权威性。1995 年，全球治理委员会认为，“治理是公共机构或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，也包括由人民同意或认为符合其利益的种种非正式的制度安排”[5]。在此基础上，俞可平提出，善治就是“使公共利益最大化的社会管理过程，其本质就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政府与公民社会的新颖关系，是两者的最佳状态”[6]。因此，治理和善治理论以合作、民主、参与、协商为其核心要义，体现出更强的包容性。包容性发展理念由亚洲开发银行于2007 年首次提出。随后，时任国家主席胡锦涛在亚太经合组织会议和博鳌亚洲论坛上多次发表关于包容性发展主题的重要演讲，继而国内掀起了研究包容性发展的热潮。包容性发展不仅致力于推动高质量、可持续的经济增长，使经济社会发展充满活力，而且坚持统筹兼顾、以人为本，使参与社会发展的全体人民都能从不断进步的社会有机体中公平合理地共享发展成果。更为重要的是，包容性发展注重发展成果的普惠化共享，尤其是十分关注弱势和边缘群体，其蕴含着主体多元、全面协调、机会均等、利益共享和公平正义等内涵。包容性治理就是治理理论和包容性发展理念的高度契合。包容性治理不仅关注包容性发展强调的包括弱势或边缘群体在内的所有社会成员的实际需求、可行能力、发展机会与利益共享的价值理性的发展，而且致力于推动社会治理的多元主体互动合作的技术理性的发展。换言之，包容性治理是价值理性和技术理性的完美融合，其追求的最终目标就是“让各利益相关者能够参与其中，公平分享社会资源、治理成果和政策效果，从而尊重和保障各利益相关者的权益”[7]。因此，包容性治理是具有平等地位的多元利益相关者能够有效参与到治理场域中，通过协商和对话实现持续合作互动和影响决策过程，公平分享政策结果、社会资源和治理收益，最终实现既定治理目标的过程。

包容性治理可以回答“为何治理”以及“如何治理”的问题，不仅具有鲜明的问题导向和实践导向，而且在处理复杂公共议题方面具有强大的解释力，其基本特征主要体现在以下四个方面。一是治理主体的多元协同。富有包容性的治理主体结构，应让包括弱势群体和边缘群体在内的各方利益相关主体都有平等的政治参与机会，从而建立多元主体合作共治的治理格局，推动治理主体结构由垂直集权思维向平行分权思维的转变，避免强势群体操控公共政策的制定或执行。二是治理过程的对话协商。公共部门在政策制定与执行时，必须考虑将受政策影响的各利益相关者都纳入到决策过程中，并为此搭建各种民意反馈的渠道和理性博弈的平台（如民意调查、代表大会、共识会议、圆桌会议或听证会等），为不同观点参与民主对话创造机会，以便更好地理解不同利益相关者的真实想法，增强决策的合理性。三是治理机制的行为制衡。包容性治理主张，各利益相关主体通过权力运行的包容发挥各自的特点和优势。因此，应建构程序性的协商机制以最大程度上吸纳、协调不同利益主体之间的利益诉求，增强各主体之间的信任基础与价值共识。四是治理成果的利益共享。包容性治理强调，在分享利益成果时，各利益相关主体都应有平等的权利和地位。在这一过程中，尤其要向弱势群体和边缘群体进行倾斜，以保证分配的公平正义。

（二） 邻避风险包容性治理的现实意义

包容性治理重视各治理主体都平等地参与决策与治理过程、公平地享有治理的成果，强调各利益相关者的权益都应得到充分保障，尤其强调维护弱势和边缘群体的权益，集中体现了社会治理的核心价值。因此，在邻避风险治理场域中引入包容性治理理论，对于提升邻避风险治理的民主真实性、政策合法性和社会韧性具有重要的现实意义。

第一，有助于提升邻避风险治理的民主真实性。民主真实性是包容性治理的先导性价值。在邻避风险包容性治理中，与邻避设施相关的利益主体能够真正参与决策过程。尤其是在邻避设施选址、建设和运营的各阶段，均吸纳科技专家、受负外部性影响群体和社会公众等主体参与进来，可以构建不同利益相关者之间交流、合作、论证和共享的民主参与机制，推动不同利益主体分享各自的观点，认识彼此的利益关切，不断地寻求利益共识，从而使邻避决策方案能够最大程度地满足各方的利益诉求。可以说，邻避风险包容性治理既革新了邻避风险治理的手段，使治理迈入协同化，又提升了邻避决策过程的透明度和民主化，让社会公众得到了真实情境的民主训练。

第二，有助于提高邻避风险治理的政策合法性。政策合法性是包容性治理的输出性价值。邻避风险治理是一个政策制定和实施的过程，其合法性最终要通过其决策合法性来体现。邻避风险包容性治理强调政府邻避项目决策不能仅仅停留在参与的程序或过程上，而应注重参与的内容和效果。也就是说，邻避风险包容性治理承认所有邻避利益相关主体都能对治理邻避风险问题作出实质性的知识和贡献，即将领导群体、科技专家、民意代表和受负外部性影响群体的知识差异予以协调和整合，以弥补邻避项目决策中单一决策主体的认知局限和能力不足。因此，邻避风险包容性治理是一种更加全面和更趋理性的治理模式，能够真正促进邻避决策过程的科学化与民主化，提升邻避决策结果的公众认可度。

第三，有利于增强邻避风险应对的社会韧性。增强社区应对现代风险的社会韧性是包容性治理的标识性价值。韧性思维认为，风险治理的目标不仅是增强风险应对主体的风险管控能力，而且要“提升社会系统在面对系统风险的压力与冲击时的适应、恢复和变革能力”[7]。邻避风险事件频繁发生暴露出基层社区应对现代风险治理的脆弱性，其突出表现是“应对风险的能力不足，凡事坐等上级指示，机械僵化地理解和执行政策，缺乏灵活包容的治理机制”[8]。邻避风险包容性治理在坚持平等协商和利益共享的基础上，破除了科层体制僵化的分工界限，构建了一种开放、包容和有序的风险治理网络，可以吸纳和整合最广泛的社会风险治理能力和资源，通过资源交换、权责共担和协商合作形成一个更加紧密的韧性治理共同体，从而大幅度地提升基层社区应对邻避风险的社会韧性。

三、以包容性治理指导我国邻避风险治理

包容性治理作为善治的重要向度，对于提升我国邻避风险治理体系和治理能力现代化至关重要。在包容性治理视角下，应通过构筑多元共治网络、治理手段双管齐下、优化治理决策方式、建立长效治理机制等措施，不断完善我国邻避风险治理模式，助推我国邻避风险治理走向善治之路。

（一） 构筑多元共治网络

邻避风险治理场域活跃着政府组织、社会组织、市场组织、科技专家和社区公众等利益相关者，邻避风险治理与这些主体的利益息息相关，各个主体必须通力合作，构筑邻避风险治理的共治网络。政府作为邻避风险治理主要的组织者和行动者，应通过制定科学的城镇发展规划、完善相关的法律法规和制度保障，为多元主体合作治理提供有效运行的基础条件。在邻避项目规划、申报、论证、落地和运转的过程中，政府要全程收集民众的困惑、恐慌和风险感知，积极与社区民众进行风险沟通，解答社区民众对邻避设施的疑惑。对于非政府组织，政府要弱化环保类NGO的官办色彩，提升其独立性、专业性和社会性，充分发挥其在利益整合、利益表达、第三方监督方面的作用，鼓励其积极提供所涉领域的环保专业知识和环保政策援助服务。邻避设施企业应主动承担安全运行职责，如通过制定完善的危机管理制度、信息公开制度和利益补偿措施来加强企业的自我行为规范。邻避设施企业还应积极承担社会责任，主动融入社区活动和社区建设，为本地居民提供就业机会和发展机会，带动周边产业改造和升级。专家学者则需树立“政策选择的诚实代理人”[9]10理念，不仅要提供出具备高度接受性的技术方案，使邻避项目更具有可行性，而且要认识到自己与企业、公众同处一个风险治理共同体，必须接受同行监督和检验。

（二） 治理手段双管齐下

一方面，大力促进正式制度的外部引导规制功能。一是加强顶层设计和制度建设。邻避决策涉及的利益竞争与其他行政决策存在很大的不同，为了有效推进邻避风险包容性治理，不仅要进一步完善现有的《环境影响评价法》《行政许可法》《重大行政决策程序条例》等法律法规，还应制定规范公共设施选址决策的法律法规及其配套措施。二是积极改进人大代表联系人民群众制度。人民代表是党和国家联系人民群众的重要渠道。当前，地方政府应进一步明确人大代表联系人民群众的内容和要求，不断完善人民代表联系人民群众的方式和方法，通过设立人大代表联络站、集中考察、专题调研等途径，深入了解人民群众关于邻避风险治理的意见和建议，鼓励其积极为解决邻避风险问题出谋划策。三是积极发挥群众自治作用。在邻避风险治理中，地方政府要重视公众的知情权、参与权、表达权、监督权等权利，不断探索和培育实现基层自治的创新方式或实现途径，尤其是要通过在决策参与、协商治理、利益补偿、司法救济等方面的制度建设，改进民意反馈与协调机制，做到民事民议、民事民办、民事民管，努力把矛盾化解在基层。

另一方面，充分发挥非正式制度的自我约束功能。非正式制度往往以代际传递的方式为人所知，像一支无形之手影响和规范着人们的言行。邻避风险治理是一个重要的公共政策议题，不仅需要重视专家学者的专业知识，还必须注重伦理道德、社会禁忌和地方风俗等的约束和规范。换言之，如果邻避风险治理只关注正式制度的运作，那么邻避决策和治理效果就会大打折扣。究其原因，就在于邻避设施最终是要落实到地方或社区，不少群众可能会基于安土重迁、房价下跌、环境污染、健康受损、地方风俗等理由而拒绝搬离项目选址处，从而造成政府、企业、公众之间的空间冲突与价值对立。因此，邻避风险包容性治理不仅要尊重民意，而且要通过地方风俗、公众经验、轶事证据等情境因素来发挥非正式制度的自我约束功能。也就是说，邻避风险包容性治理还鼓励通过类似于人文关怀的柔性化治理方式，最大限度地减少来自群众的邻避治理阻力，甚至助推正式制度发挥作用。

（三） 优化治理决策方式

要从源头上避免和减少邻避风险，就必须转变政府现有的决策模式，优化决策流程和方式。地方政府需要摒弃自上而下的单向决策惯性，培养和树立包容开放治理理念和全过程人民民主理念。对于涉及公众重要利益的邻避项目，地方政府在决策体制和程序上必须进行权力再分配，在包括问题提出、议程设定、话语权掌握、信息占有等方面打破过去完全由政府主导机关或部门来统管全过程的权力话语垄断现象[10]。也就是说，地方政府要逐步放开邻避决策的参与渠道，通过多元主体的平等参与、协商合作，由自上而下的“决定—宣布—辩护”单向决策模式转变为自下而上的“参与—协商—共识”的双向互动模式。在这一过程中，地方政府首先应在重大行政决策程序中植入可操作性的公众参与机制，在邻避设施的规划、营建、落地、运转中全程收集民众意见，确保不同甚至冲突的意见皆能呈现，让各主体可以就邻避问题解决方案进行良好的互动。同时，在邻避决策执行环节中树立结果导向，通过制定严格的执行标准，确保各项制度得到落实。此外，为了坚决杜绝邻避决策失误，责任追究应从事后问责转向事前防范，把科学民主依法决策作为领导干部任前考试、任中考核、任后评估的重要内容。

（四） 建立长效治理机制

建立良性的长效治理机制是化解和治理邻避风险的重要保障。为了建立健全邻避风险包容性治理机制，当前的核心是不断改进和完善邻避风险协商机制、信任机制和利益补偿机制。一是完善邻避决策协商机制。邻避风险多是由于缺乏利益相关者的有效协商而造成，因此邻避决策应随时注意将社会公众反映强烈的风险问题纳入议事日程。同时，政府和企业要借助现代化的智能手段，及时全面公示邻避风险信息，积极提供民主协商的制度平台和对话机制，实现邻避利益相关者之间的建设性对话，最大限度地消除因决策失误而引发的不满。二是培育多元主体信任机制。没有信任就无法实现邻避风险的包容性治理，信任机制的建立过程也就是邻避风险包容性治理的过程。邻避利益主体之间应主动进行公开、透明、充分、有效的信息沟通，减少因信息不对称而带来的彼此猜疑、民众恐慌。尤其是地方政府，必须时刻注意加强公信力建设，努力探索政府、企业、民众之间良性互动的渠道和方式，确保邻避项目充分体现民意。三是建立利益补偿机制。利益是邻避风险治理的核心。邻避项目的规划和实施关涉不同主体间的利益再分配，需要建立全面、细致的利益分配和补偿机制。在邻避风险包容性治理中，地方政府应根据邻避设施可能产生利益受损的特点，“改变单一的邻避风险补偿方式，通过补偿分享成本、重新分配收益以及解决公平和公正的问题”[11]。也就是说，地方政府在推进邻避项目的过程中，必须强化利益补偿意识，通过金钱给付、减免费用、健康保险等货币补偿方式以及提供医疗保健服务、置换与搬迁房屋、增加就业机会等实物补偿方式，保障利益损失补偿结果的合理性、公平性和针对性。在这一过程中，地方政府必须尊重边缘群体和弱势群体的利益，以最大限度地维护社会的公平正义。

四、结 语

由于工业化、城市化和现代化的持续推进，经济发展和环境保护之间的矛盾日益激化，我国已经进入了邻避风险高发期。在维护社会稳定的总体要求下，反复爆发的邻避风险事件不仅对我国的社会秩序造成了严重的威胁，同时也折射出传统的邻避风险治理模式在应对复杂化、异质化、不确定性的风险挑战时陷入了治理效果不彰的境遇，亟须进行邻避风险治理的模式转换和路径创新。包容性治理具有多元协同、对话协商、行为制衡、利益共享等优势，对于提升邻避风险治理的民主真实性、政策合法性和社会韧性具有现实意义。未来的邻避风险治理，可以以包容性治理为指导，从构筑多元主体共治网络、推动治理手段双管齐下、优化治理决策方式、建立良性长效治理机制等方面入手，助推我国邻避风险治理走向善治之路。

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责任编辑：李桂东

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