执纪执法指导性案例的生成机理、价值功能与参照适用

［摘 要］ 执纪执法指导性案例呈现以实践论为重点的法治化面向，其类型主要包括政策执行监督型、作风整治型、基层反腐型、内部监督型、容错免责型、纪法贯通型，具有以容错纠错激励干事创业、以业务指导保障权威高效、以体系解释促进纪法贯通的价值功能。案例以党的自我革命实践为生成基础、以一体推进“三不腐”为发展脉络、以统一纪法适用标准为发展动力。案例在事实上具有较强拘束力，应提高案例规范化水平，也要建立学习培训机制。

［关键词］ 执纪执法；指导性案例；生成机理

［中图分类号］" D262．6"" ［文献标识码］ Ａ"" ［文章编号］ 1008-1763（2025）01-0115-09

Research on the Formation Mechanism，Value Function and Reference

Application of Guiding Cases of Discipline and Law Enforcement

JIAO Hongchang，YANG" Libang

（Law School，China University of Political Science and Law，Beijing 100088，China）

Abstract：The guiding cases of discipline enforcement and law enforcement show a legal orientation focusing on practice theory. The types mainly include policy impkmentation"" supervision type， style rectification type， grassroots anti-corruption type， internal supervision type， fault-tolerant exemption type， and discipline and law penetration type. It has the value function of encouraging officers to start a business with fault-tolerant and error-correcting， ensuring authority and efficiency with business guidance， and promoting discipline and law penetration with system interpretation. The case is based on the party’s self-revolutionary practice， takes the integrated promotion of" “three non-corruption”" as the development context， and takes the unified application standard of discipline and law as the development driving force. In fact， the case has a strong binding force. We should improve the standardization level of the case and establish a learning and training mechanism.

Key words： discipline and law enforcement;guiding case;formation mechanism

执纪执法指导性案例制度在强化反腐败高压态势，加强内部指导和监督，做实以案促改、以案促治等方面为一体推进“三不腐”等反腐问题上发挥着重要保障作用。一个案例胜过一打文件，案例是执纪执法活动的集中体现。作为指导性案例制度的核心要素，执纪执法案例在生成机理、价值功能以及参照适用维度均与传统的司法指导案例存在差异，需要对其进行全面凝练和阐释，才能更好发挥案例指导的法治效能。由此，本文在梳理执纪执法指导性案例总体面貌、体例结构和主要类型的基础上，从党的自我革命实践、纪检监察职能要求、统一纪法适用的视野出发探求案例的生成机理，归纳案例的体系解释、业务指导、容错纠错价值功能，并提出参照适用案例的几点思考。

一 执纪执法指导性案例的基本图景

（一）指导性案例的总体面貌

中央纪委国家监委案件审理室自2021年制定出台《关于发布指导性案例的工作办法（试行）》以来，共发布了三批十一起执纪执法指导性案例，相较于我国司法领域的指导性案例，执纪执法指导性案例有其内在特点与覆盖范围。

如表1所示：从发布案例的类型上看，这些案例或聚焦违反中央八项规定精神典型问题，或聚焦纪法适用难点解释，或聚焦如何开展精准问责，在性质认定、条规适用、问责处理处分适应等方面阐释了执纪执法要旨、政策策略把握等问题。案例既包括职务违法案例，也有职务犯罪案例；既涉及在任党员公职人员的问题处置，也有对退休人员违纪违法行为的认定处理；既有严肃追责问责的案例，也有容错纠错的案例。总体而言，案例的发布是党领导下反腐败工作法治化规范化的鲜明体现，每批案例都坚持问题导向，都有鲜明核心主题，包括违反中央八项规定精神、十九届六中全会精神，十九届中央纪委六次全会要求，集中反映了全国各级纪检监察机关严格执行落实中央反腐败斗争决策部署。

（二）指导性案例的体例结构

如表2所示：纪检监察机关发布的执纪执法指导案例在体例结构上与司法指导案例有所不同。指导性案例的要素可以分为形式要素和功能要素，形式要素包括案例号、案例名、关键词以及发布时间，其主要功能在于方便进行排序检索；功能要素包括要点或要旨、基本案情，只有执纪执法案例和最高人民检察院发布的案例包含指导意义。

“我国最高人民法院是审判机关，其所颁布的指导性案例包含了裁判规则，但最高人民检察院是检察机关，其所颁布的指导性案例提供的不是裁判规则，而是工作指导规则。”^［1］79纪检监察指导案例既包含工作指导规则，也包含案件审理规则。这种差异主要来自以下三方面：一是权力属性的差异，司法是社会公平正义的最后一道防线，司法权具有被动中立性，而监察权具有主动性，坚持惩治和预防、治标和治本相结合；二是领导体制的差异，纪检监察机关和检察机关的领导体制均为双重领导体制，上级机关能直接领导下级机关，而法院则不同，上级人民法院并不能直接领导下级人民法院的个案审判工作，只能进行业务上的指导或通过诉讼程序进行纠正；三是权能构成的差异，纪检监察机关对违纪违法案件具有终局处置权，对职务犯罪案件具有程序移送权，而司法案件的审判权只能由法院行使。也正因为此，在功能要素方面，除相关实体性规范之外，最高人民法院发布的案例重点在于裁判要点和裁判理由，最高人民检察院发布的案例强调履职过程，执纪执法案例强调执纪执法要点和指导意义。

（三）指导性案例的主要类型

由检察机关、审判机关发布的指导性案例集中于诉讼领域的司法案件，包括民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼和公益诉讼，并且所选取的案例涉及一审、二审、再审、审判监督等不同程序。不同的是，执纪执法指导性案例并未涉及诉讼领域，而是限于执纪执法领域的纪检监察案件。总体上看，指导性案例包括以下类型：

其一，政策执行监督型案例。“监督保障执行，促进完善发展”既是纪检监察机关的职能定位，也是执纪执法工作的实践要求。“监督保障执行”指以监督保障党和国家各项决策部署、政策措施得到贯彻落实，其核心在于以日常监督实现强化制度刚性和制度执行力；“促进完善发展”指通过监督发现问题并提出整改意见，以问题查处倒逼制度建设，更好促进党员公职人员依法履职。首个案例，即总第1号案例就聚焦疫情防控决策部署，对政策执行中存在的“官僚主义”与“形式主义”问题进行监督检查。

其二，作风整治型案例。“形式主义官僚主义作风是目前党内存在的突出矛盾和问题，是可能动摇党的根基、阻碍党的事业发展的顽瘴痼疾。”^［2］针对违规操办婚庆事宜、违规吃喝并接受宴请等群众身边的作风问题，中央纪委国家监委连续发布了总第2号、总第3号、总第4号案例、总第7号以及总第8号案例，这些案例是对作风问题进行整治的参照样本。

其三，基层反腐型案例。习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上明确指出：“要持续整治群众身边腐败和作风问题，让群众在反腐‘拍蝇’中增强获得感。”^［3］6推动反腐败向基层延伸是打赢反腐败斗争攻坚战持久战的必然要求。针对基层群众性自治组织中从事管理的人员的贪腐问题，纪检监察机关发布总第6号“崔某骗领财政惠民惠农补贴资金案”和总第9号“吴某违规摊派案”，对精准处置群众身边的腐败案件提供指导。

其四，内部监督型案例。执纪者必先守纪，律人者必先律己。规范纪检监察权力运行，确保依规依纪依法行使执纪执法权是强化自我监督的关键，纪检监察机关作为监督机关，其自身各项权能运行的规范性直接决定了监督效果，特别是在处置决定方面，必须严格以事实为依据、以法律为准绳，对各类违纪违法行为做出精准定性处置。总第5号“某区纪委监委环保问责简单泛化案”就是上级机关监督下级机关规范行使执纪执法权的案例。

其五，容错免责型案例。完善担当作为的激励机制是国家治理体系和治理能力现代化的题中之义，亦是强化干部责任担当和推进责任政治建设的重要一环。这就要求纪检监察机关在监督处置中对各类情形进行精准区分，把握从严管理监督和激励担当作为的内在统一关系，一体推进严管严治和容错纠错。总第11号“对林某予以容错免责案”就是对干事创业党员干部的容错保护案例，该案例对问责与容错的关系、容错纠错的程序作了专门解释，对精准区分故意和过失、因私和因公、违规和试错，以及动机态度、客观条件、性质程度、后果影响等要素的判断做出指导，揭示滥用权力和大胆探索在认定上的区别。

其六，纪法贯通型案例。纪法贯通衔接从而形成反腐败合力是进一步深化监察体制改革的重要内容，《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）将“执纪执法贯通”纳入党的纪律处分工作遵循的原则。实践中，党员公职人员的同一行为往往同时触犯党纪和国法，如党纪中将对抗组织审查定性为违反政治纪律的违纪行为，政务处分制度中的对抗组织审查被分解为阻止他人检举、提供证据、串供或者伪造、隐匿、毁灭证据等法定从重情节，并附随于政务违法行为。总第10号“徐某对抗组织审查案”就是针对纪法衔接精准化所发布的案例，对实践中根据不同情形下保持党纪处分和政务处分的统一性、同步性、匹配性做出了具体指导。

二 执纪执法指导性案例的生成机理

（一）以党的自我革命实践为生成基础

党的二十大报告指出：“腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命。”^［4］反腐败是党的自我革命的重要抓手，每一起执纪执法案件都是反腐败斗争的具体实践，因而执纪执法指导性案例以党的自我革命的具体实践为生成基础。从实践路径和时代要求看，完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督是党的自我革命应有之义，面对自我革命的重大命题，纪检监察机关也必须将制度建设和法规执行融入新时代党的自我革命新实践，为以党的自我革命引领社会革命提供规则保障和制度支撑。

发布指导性案例是全面从严治党在法律法规执行方面的重要补充，体现全面从严治党和全面依法治国的有机统一。一方面，全面从严治党的制度体系既包括针对党员和党组织权利义务的组织法规，也包括纪律法规、监督法规和执行法规。全面从严治党制度供给的体系化水平不断提高，为全面从严治党提供了标准和规范。但也要看到，人们对法规制度的知规、执规和守规方面仍存在不同程度的矛盾和问题，需要以指导执行、监督执行、规范执行为目标的指导性案例提供规范参考。另一方面，执纪和执法是反腐败工作的集中体现，其主要规范依据由党的纪律和国家监察法律构成，尽管二者在战略导向上具有高度的一致性，在立法层面正在加快实现贯通衔接，但在具体条规的理解和执行层面仍存在不同程度的梗阻，如调查取证不到位、证据不扎实、程序不规范等。有的案件证据链条不完整、关键证据缺失甚至孤证定案，因而需要以案例指导的方式保障罪刑法定、疑罪从无、证据裁判、非法证据排除等原则和理念在执纪执法中得到遵循。

发布指导性案例有利于提高执纪执法全过程的法治化规范化水平，为党的自我革命具体实践提供制度保障。一方面，在执纪执法案件审理实践中，违纪违法情形千差万别，手段和形式隐形变异、花样翻新，相关条例条规难以详尽涵盖全部的问题和现象，遇到具体案件时，往往存在找不到、不敢用、不会用等情况，以实践中的最大公约数为基础发布指导性案例能为执纪执法提供更具操作性的实践指导，同时也能弥补党内法规和监察法律法规的滞后性，促进相关法律规范的健全完善。另一方面，指导性案例也具有解释党内法规和监察法律的作用，能为反腐败斗争中纪法一体执行提供权威支撑。指导性案例的发布能在一定程度上降低全面从严治党制度体系在执行中的解释成本，也能消融政治取向和法治价值之间的张力，实现执纪执法过程中法治思维和政治思维的统一。

（二）以纪检监察职能要求为生发脉络

《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）第六条明确国家监察工作坚持标本兼治、综合治理，纪检监察机关构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制。作为反腐败斗争的基本方针，一体推进“三不腐”是新时代全面从严治党的重要方略，是纪检监察机关的重要职责使命，是执纪执法案例制度的生发主干和方向指引。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》强调：“完善一体推进不敢腐、不能腐、不想腐工作机制，着力铲除腐败滋生的土壤和条件。”^［5］一体推进“三不腐”的核心要义在于以下三个方面：一是以严格执纪执法强化震慑氛围、高压态势，促使党员公职人员因敬畏而“不敢腐”；二是推动堵塞漏洞、完善制度，扎紧“不能腐”的制度笼子；三是提升党员公职人员纪法意识、底线思维，筑牢“不想腐”的思想防线。发布执纪执法指导性案例是纪检监察机关抓好党风廉政建设和反腐败斗争、一体推进“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度性成果，也是在更大范围内实现腐败治理政治效果、法律效果和社会效果相统一的具体体现。

案例的筛选发布也遵循问题导向和职能导向相结合的路径，问题导向即所选取的案例能集中反映执纪执法实践中存在的共性问题，职能导向即以执纪执法具体职能为主线提供针对性的业务指导。发布执纪执法指导性案例的底层逻辑在于以案件审理牵动严格规范执纪执法，所选取的案例既有难点法规解释、政策理解把握，也包括违纪违法行为认定、涉案财物处置，还涉及容错纠错和警示教育工作，是在执纪执法过程中形成的具有代表性的案例。如监督职责是监察机关的首要职责，监察监督的范围涵盖公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守各个方面，执纪执法案例中的总第1号、总第2号、总第3号、总第4号就是监督检查的典型案例，解释了监督的重点内容和展开方式；在违纪违法案件的调查上，总第6号和总第9号案例重点对违纪违法案件调查过程中行为性质的认定、涉案财物的处置以及文书的填写制作等方面作了示范；在定性处置上，总第10号和总第11号案例对纪法条规的适用、处分类别的选择进行了详细阐释。

（三）以统一纪法适用标准为发展动力

统一法律适用是建设和完善中国特色社会主义法治体系的内在要求，在依法治国和依规治党统筹推进的背景下，以法治思维和法治方式反对腐败的关键就在于统一纪法适用。监察体制改革以来，遵循以法治思维和法治方式反对腐败的行动指南，以监察法律和党内法规为主干的反腐败法治资源供给得到持续充实，要进一步激活并释放静态的制度规范文本对反腐败具体法治的规定性作用，就必须统一反腐败纪法的正确适用。这就要求纪检监察机关正确理解和适用党纪国法，恪守程序法治和实体公正，不断提高规范化法治化正规化的能力水平。

在法治反腐视域下，发布指导性案例的内在驱动力来自保障违纪违法案件同案同处，实现法律面前人人平等。正确适用法律法规是法治国家、法治政府和法治社会建设的应有之义，以法治思维和法治方式反对腐败最鲜明的体现就是在个案中实现执纪执法标准、尺度的公平适用和协调统一。已发布的指导性案例涉及执纪执法工作的全周期、全要素，包括纪律教育、纪律监督、纪律审查、执纪问责、涉案财物处置、定性量纪等各个方面，也对复杂疑难案件和较为原则性的规范以案例形式进行阐释说明和类比强调，体现了纪检监察领域法秩序统一的实践要求。既能统一执纪执法人员对相关规范条文的理解适用，也能合理限制纪检监察机关的自由裁量，保障“四种形态”的精准适用、合理适用，保证程序和实体的公正统一。

在刑事司法视域下，发布指导性案例的外在牵引力来自坚持“以审判为中心”的要求，即监察和司法在职务犯罪案件办理中应当有效衔接。“监察调查程序虽在刑事诉讼程序之外，但由于所调查的职务犯罪案件要接受检察机关的审查和法院的审判，因而同样要贯彻‘以审判为中心’的精神。”^［6］这既是保障案件质量的基础性工作，也是移送检察机关的案件经得起司法审查的关键。因而《监察法》在明确监察机关和司法机关配合制约关系的基础上吸收了刑事司法中关于证据的相关规定，但从实践情况看，移送司法机关的涉嫌职务犯罪案件质量总体较高，但也在程序、证据和实体等方面与刑事法治的要求存在一定差距。证据材料的收集、甄别和认定是处理案件的基础。发布指导性案例就是以案件审理倒逼严格依法调查取证，保障监察机关在涉嫌职务犯罪案件的证据收集和使用工作中坚持法定证据要求和标准，坚持罪刑法定原则、疑罪从无原则、证据裁判规则、非法证据排除规则等，确保调查所得证据具备进入刑事诉讼程序的证据资格，且证据材料的整体证明效果达到事实清楚、证据充分的程度。尽管现阶段案例数量较少，有关检察机关提前介入、强制措施转换、退回补充调查、调查人员出庭做证、录音录像材料查阅等衔接工作的执纪执法案例数量不多，但在坚持“以审判为中心”外在动力的牵引下，相关案例会得到进一步拓展和丰富。

三 执纪执法指导性案例的价值功能

（一）以体系解释促进纪法贯通

纪检监察机关作为党内监督和国家监察专责机关，既执行党的纪律，调查处置违纪行为；也执行监察法律，调查处置违法行为。作为执纪执法授权依据的党纪党规和监察法规，虽然在制度论层面已经逐步完善，但部分原则性和概括性条文在理解适用层面的统合度仍有待提高。因而，我国要在政策策略把握、定性量纪理由、纪法条规适用等方面遵循法治化要求，实现党内法规、监察法律法规、刑事法律等多个法域之间的一致性统合，就必须结合具体典型案例进行体系解释。

第一，体系解释功能表现为通过要件涵摄的方式转化政治话语，从而实现政治话语和法律术语的衔接，促进党内法规和监察法律在内涵理解上的统一。法治就是规则之治，有权机关发布案例的主要目标就是以规则创制统一实践标准。以指导性案例进行释法创制，建立起特定事实要素和构成要件要素之间的涵摄关系，能提高执纪执法的精准性和规范性。如针对“形式主义”和“官僚主义”的问题，实践中如何将二者的规范内涵进行要件化分解，对相关行为和构成要件之间作出准确的认定和评价仍然模糊。首批发布的总第1号案例在“执纪执法要点”和“指导意义”部分专门解释了“形式主义”和“官僚主义”的认定问题，从主观心态、客观行为等方面与“违反工作纪律”进行了区分，为政治话语在法治语境中的转化理解提供了方法论和实践论指导。

第二，体系解释功能也表现为在违纪违法问题交织的案件中对党纪和国法规范文本衔接适用进行指导，保障二者在适用过程中的有机衔接与高度统一。执纪执法规范体系是由国家法律和党内法规共同构成的二元复合体系，因而在条规的解释过程中也要注重体系解释，将党纪国法贯通。反腐败法律法规系统中的体系解释，不仅要求逻辑自洽，也要求在多场域、多位阶的复合规范体系之间形成有序衔接。作为公职人员违法处置的法律依据，《中华人民共和国公职人员政务处分法》（简称《政务处分法》）对各类违法情形以及加重情形、减轻情形及免于处罚情形做出了类型化规定，总第10号案例就专门解释了从重情节的适用。案例中阻止他人检举、提供证据，串供或者伪造、隐匿、毁灭证据，包庇同案人员等行为，其行为本身同时触犯《纪律处分条例》和《政务处分法》，但不同的是对抗审查调查在党纪中属于独立的违纪违法行为，而《政务处分法》只是将其作为追究其他违法行为时考虑的从重情节，并非独立的可作为政务处分依据的违法事实，这就要求纪检监察机关在作出处分决定时严格区分违纪违法行为和量纪情节，将两种规范在实践中贯通衔接，使违纪违法事实的认定符合规范文本的目的和原意。

（二）以业务指导保障权威高效

案例发布有利于在执纪执法过程中形成具有普遍约束力的共识，确保同类案件在纪法条规适用上的统一，保障违纪违法处置工作的正当性权威。

一是指导条规竞合关系的处理，保障违纪违法行为定性准确、纪法适用统一。由于执纪执法的实体依据既来源于党内法规，也来自国家法律，具有公职身份的监察对象大多具有党员身份，在实践中会出现某一行为同时触犯党纪和监察法律法规，或某一行为同时触犯纪律处分条例多个条款的竞合情况。如总第3号案例对“接受可能影响公正执行公务的宴请”行为在量纪方面存在的竞合问题进行了专门指导。《纪律处分条例》第25条第1款关于“一个违纪行为同时触犯本条例两个以上（含两个）条款的，依照处分较重的条款定性处理”的规定，明确了出现竞合情况时的处置方式为“从一重罚”。就接受宴请的吃喝行为而言，如果接受的是公款支付的宴请，则当然适用《纪律处分条例》第101条之规定予以定性处理；如果接受管理服务对象个人支付费用的宴请，且能准确认定被审查人所对应的宴请费用，则应依规依纪予以收缴。

二是指导涉案财物的合法处置，保护被审查调查人合法权益和国家集体财产。财物处置关涉程序也关涉实体，是执纪执法工作的重要环节。为指导纪检监察机关准确运用财物处置的法定措施，总第2号案例“夏某违规操办其子婚庆事宜案”对实务中处置涉案财物的各种方式进行了指导。关于涉案财物处置，党纪和政务处分法分别作了不同的规定，如《纪律处分条例》第43条第1款规定了收缴和责令退赔，《政务处分法》第25条第1款规定了没收、追缴、责令退赔和退还，但在实践中对几种处置方式的理解和适用存在偏差，该案例指导意义部分明确解释了对各种处置方式的适用情形，强调了法定处置方式的具体内涵和差异，对规范财物处置具有重要指导意义。

三是指导纪检监察文书的规范制作，增强处置裁判说理的正当性支撑和当事人权益保障。纪检监察文书是纪检监察机关开展监督执纪执法工作的重要载体，执纪执法的每个环节和步骤都需要文书，可以说制作使用文书与执纪执法工作是程序与实体的结合，是纪法规定与实际应用的具体体现。纪检监察文书不仅从形式上体现了执纪执法工作流程的规范要求，也反映了执纪执法过程是否符合法定规范。特别是在定性处置环节，处分决定书具有裁判文书的性质，是当事人对处分决定申请复审、复核的重要依据。因此，行为人的违纪违法事实、行为定性、相关纪法依据、处置结论都必须在文书中准确载明。总第10号案例中，行为人的违纪行为同时触犯了《政务处分法》和《纪律处分条例》，要接受来自两种规范的追责，但在具体条规之中违纪和违法的类型并不能做同质化处理，因而如何在政务处分决定书中精准采用相关表述成为执纪执法的难点。如参加迷信活动的行为，依照《纪律处分条例》第70条的规定属于“违反政治纪律”，而依照《政务处分法》第40条第1款第2项的规定则属于“违反公职人员道德要求”，为保持行为性质认定的同一性，应当结合行为人身份从是否同时给予党纪政务处分角度载明违纪违法事实。

四是强化腐败预防，在执纪执法中坚持惩戒与教育相结合。在反腐败斗争已经取得压倒性胜利并全面巩固的新阶段，腐败治理存量清除和增量遏制的形势依然严峻，这就要求在惩治腐败的同时强化预防。与刑事司法领域一样，腐败治理领域也分为一般预防和特殊预防，一般预防即对潜在违纪违法犯罪行为的震慑以避免产生腐败增量，而腐败治理的特殊预防即对已经发生的违纪违法犯罪行为的惩治以维护纪法秩序，包括抓早抓小、防微杜渐。从这个角度看，发布执纪执法指导性案例是“做好后半篇文章”的重要途径，现有案例都聚焦于多发性、易发性、普遍性的腐败问题，发布案例能够释放出纪检监察工作的信号，产生震慑效果和威慑功能，使党员领导干部和公职人员更清楚地把握行为边界，恪守纪律和法律的红线，筑牢“不想腐”的思想防线。

（三）以容错纠错激励干事创业

改革创新精神是社会发展进步的不竭动力，严管和厚爱结合、激励与约束并重是管党治党的一贯要求。2016年，习近平总书记明确提出“三个区分开来”^［7］，强调“要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”。此后，中共中央办公厅在2018年印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，对建立健全容错纠错机制作出专门安排。作为“三个区分开来”的具体运用和体现，容错纠错的根本目的在于保护干部干事创业的积极性，推动改革创新和事业发展，要发挥其激励保障作用就必须依靠完善的体制机制和严格的运行标准。2020年，《中国共产党党员权利保障条例》得到修订，第三十三条将“三个区分开来”作为党员权利保障的重要内容。2024年，《纪律处分条例》也充实了从严监督管理和鼓励担当作为的相关条款。这些重要举措从规范层面明确事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举“四个原则”和动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响、挽回损失“六个要件”，为纪检监察机关开展容错纠错工作提供了基本遵循。

容错纠错工作具有较强的政治性、纪律性和法定性，随着各级纪检监察机关容错纠错实践探索走向深入，相关机制也得到逐步健全，取得了明显效果，但在政策法规界限把握、事实认定程序、执纪执法尺度等方面存在理解和执行偏差。为提高容错纠错工作的法治化规范化水平，总第11号案例对容错纠错的程序要求和实体要求进行了专门指导，阐明其具体构成要件、纪法边界和适用标准。第一，履职行为必须是职权范围内的正当行为，符合权力法定的基本要求，任何超越职权之滥权行为均不在可以宽容之列；第二，行为人的主观目的应当是履职尽责，而非以公事之名行牟利之实；第三，行为人造成的损害后果并未超出党内法规和监察法律法规的效力范围，如行为后果已经达到刑事追责的标准，则不应以容错纠错替代刑事追责。除此以外，案例也明确了容错纠错的适用情形还应包括在加强基层治理、维护社会稳定、推动重大项目建设、处理历史遗留问题等“急难险重”任务中出现失误或错误。

四 执纪执法指导性案例的参照适用

（一）指导性案例的参照效力

指导性案例是由有权机关发布的、在实践中具有广泛代表性和典型性的案例，明确案例在规范层面和事实层面的约束效力是案例指导制度发挥实际效能的关键。在英美法系国家，裁判形成的判例具有当然的法律拘束力，而大陆法系国家的判例远不像英美法系国家那样具有法律拘束力，一般只是具有事实上的约束力。判例具有事实上的约束力，其内在逻辑包括法律适用的统一和审级制度的保障。下级审判服从最高人民法院发布的指导性案例，在裁判过程中对同样或类似案件适用统一的法律，是司法满足公平要求的基本原理；同时，指导性案例的拘束力还来自审级制度的内在制约。

尽管执纪执法案例与司法判例有所不同，但就纪检监察机关的领导体制与运行机制以及案例本身的科学性和权威性而言，纪检监察机关发布的指导性案例具有显著的事实上的约束效力。其一，从规范层面的正当性看，执纪执法案例并不具有严格正式的法源地位。司法案例无法作为一类独立的法源而在中国语境中存在，指导性案例要想成为法源，就必须借由制定法来获得效力^［8］279。同样，执纪执法案例成为法源的前提条件就是由制定法明确其法源地位，但目前并没有出台直接相关的法律规范对此进行调整。因而，虽然《关于加强和改进案件审理工作的意见》以“应当参照”对指导性案例的规范拘束力进行了自我确认和宣示，但也无法赋予指导性案例在规范层面的法源地位。其二，从发布主体的制度权威看，纪检监察机关在体制上具有金字塔形的科层结构，除接受同级地方党委领导外，各级纪检监察机关的业务工作都接受中央纪委国家监委的统一领导。作为纪检监察案件审理领域一项制度化的业务工作，中央纪委国家监委在案例收集、筛选、编写、发布等工作中的权威自不待言。其三，从案例本体的科学性和权威性看，虽然执纪执法案例的产生空间并非诉讼程序，但所选取的案例在规范解释、规范适用、业务指导方面都体现了规范选择的准确性、解释说理的可接受性、定性处置的正确性，因而指导性案例本身就具备较强的参照正当性。

（二）参照适用案例的基本方法

中央纪委国家监委在明确要求各级纪检监察机关在办理同类案件、处理同类问题时应当参照执纪执法指导性案例，但对此目前尚无其他党内规范性文件或监察法规对指导性案例的参照事项作出解释说明或制度安排。这里的“参照”意指参考比照而非参考按照或参考依照，这是因为指导性案例的功能主要在于解释或补充立法，不能独立作为司法裁判的规则或准据，不能像对待法律文本那样按照或依照。

从学理上看，执纪执法指导性案例语境下的“应当参照”在本质上和司法指导案例同样属于规范适用机制。就参照内容而言，指导性案例的参照内容集中于执纪执法要点、指导意义和相关条款。其一，作为案例结构中的功能要素，执纪执法指导性案例的“执纪执法要点”和最高人民法院指导性案例的“裁判要点”存在明显差异。与最高法指导性案例高度原则化和抽象化的裁判要点不同，执纪执法指导性案例的执纪执法要点详细论述了与案件处理问题直接相关的背景、理由、目的、方法等要素，内容涵盖反腐败政策策略，并且涉及政治话语和法治话语之间的转换，因而执纪执法要点不仅发挥着规范解释功能，也具有加强对类案整体性理解的功能。其二，“指导意义”部分涉及对案件处置争议、规范理解难点、执纪执法程序要求等方面，是对执纪执法要点的具体展开，对类案处置有更广泛而具体的指导意义，能在执纪执法实践中产生更为直接的参照效用。其三，“相关条款”具有明确规范依据的重要功能。执纪执法所涉及的实体规范依据在范围和空间上包含党内法规、监察法律法规以及其他规范性文件，如《党政机关厉行节约反对浪费条例》《财政违法行为处罚处分条例》《党政机关国内公务接待管理规定》等，这些规范对识别动态性的监察对象和准确认定违纪违法行为具有直接的指导作用。

就参照方法而言，执纪执法指导性案例的参照方法应遵循相似性判断的一般逻辑，包括基于规范要素和事实要素的形式相似性判断、基于争议焦点的实质相似性判断。第一，参照适用的基本前提是出现了不能直接适用执纪执法规范予以处理的待决案件，如果待决案件能够在无需参照指导性案例的情况下得到正确公正处理，那自始便无参照案例的现实必要。第二，如有参照必要，则需在明确待决案件基本类型的前提下进行类案检索，而后进行形式相似性判断。比对判断的范围包括待决案件的规范要素和事实因素，如行为主体身份、主要违纪违法事实、客观后果、免责事由。第三，对实质性要素进行相似性判断，即找到待决案件中所争议的法律问题或难题，将待决案件的法律争点与指导案例的执纪执法要点进行比较。这一判断过程综合了案件事实和法律规范方面的要素，在判断时应结合待决案件的具体情境进行。如违纪违法行为应当定性为形式主义还是一般的落实不到位，如偏远地区因实际工作需要而产生“私车公用”如何定性，违规摊派和自愿捐赠的本质区别，法定从轻从重情节的判断等都涉及争议点的比照，如不结合案件具体情境则会得出完全相反的结论，从而影响案件审理，也可能损害监察对象的合法权益。

（三）提升案例参照效果的建议

首先，统一案件办理尺度是指导性案例的基础功能，由于执纪执法在范围上具有广泛性，违纪违法案件审理在规范依据上也具有多样性，应遵循与执纪执法相适应的思维方法，以避免产生参照适用上的混乱。一是政治思维，纪检监察机关首先是政治机关，因而在案件办理过程中，应结合指导性案例对党的决策部署、大政方针精神、法律法规的实质内涵进行理解并用以指导工作，要善于从政治上作出领悟和判断，避免在实践中产生理解误区和操作偏差；二是法治思维，权力运行必须遵循法定原则，在相似性判断的前提下纪检监察办案的援引规范应参照指导性案例，所援引的法律规范可以在效力位阶上超越或低于案例中的规范，但不能与其相左而造成程序运行错误或论证说理错误；三是系统思维，即注重从政治效果、社会效果、法律效果相统一的角度理解指导性案例，将一体推进“三不腐”贯彻落实到执纪执法的全过程，把问题查处、建章立制和警示教育协同推进。

其次，就案例本体而言，案例在结构上应提高指导性案例在法律要素方面的广度和密度，提高案例对执纪执法业务指导的针对性。执纪执法案例对反腐败政策策略的内在要旨做出情境化阐释有其正当性和必要性，现有案例也将其作为重点内容，这有利于在权力监督实践中形成统一认识。从参照适用的实用性角度看，应加强对执纪执法程序要素和实体要素的条理化呈现，以提供更为直接的应用价值。一方面，案例在“执纪执法要点”部分应基于所涉案情的具体内容将参照重点进行提炼归纳，可以是某种违纪违法行为性质的判断、某种法律关系组成要件的展示、某个具体条规的比照逻辑、某个政策策略的内涵把握，既要体现案例的政治引领性特质，也要体现其法律规范性特质；另一方面，案例在体例结构上可以增加具体案件办理流程，如可以将线索处置、初步核实、立案、调查、审理、处置、移送审查起诉等具体环节的实际运行情况纳入案例之中，以发挥指导纪检监察机关规范程序运行和限制自由裁量的作用。

最后，执纪执法指导性案例既涉及违纪违法案件调查环节，也包括调查终结后的案件审理环节，应将对案例的参照贯穿执纪执法和案件审理全过程，避免出现案例学习脱离实际操作的问题。案例学习培训的方式可打通参照适用的内化路径，开启案例推动纪检监察机关自身能力建设的功能。当前，我国并未出台针对指导性案例具体参照适用方式的专门规范性文件，相关党内法规和监察法规及其他法规也有待作出适配调整^[9]，因而在制度建立健全过程中，可以结合本地区实际情况探索建立指导性案例学习培训机制，以保障指导性案例发挥实际功能，具体包括现场专题授课、线上自学测评、理论界和实务部门集中研讨等方式。此外，相关部门也可以在指导性案例办案标准的基础上定期开展以案件审理质量、纪检监察文书质量为重点的评查活动，拓展案例的纠错引导功能。

五 结 语

法学研究是为探求法律的新颖性、可靠性知识，采取相应的方法与技巧而进行的智力创造活动^[10]。而其中，指导性案例的研究及其制度化颇具中国特色，在统一法律适用、推进公正执法司法、促进法律法规健全、提高法治效能等方面发挥着重要作用。作为一体推进“三不腐”的重要制度成果，执纪执法指导性案例制度丰富和发展了我国指导性案例制度，为各级纪检监察机关准确把握反腐败政策策略、有效开展工作指导、严格公正执纪执法、加强法制教育和道德教育提供了重要案例参照。在完善党和国家监督体系与反腐败国家立法持续推进的背景下，有关单位可结合《监察法》的修改以及《中华人民共和国反跨境腐败法》的出台，进一步探索建立案例应用培训机制、案例适用监督机制和案例参照激励机制等相关问题。

［参 考 文 献］

［1］ 陈兴良.案例指导制度的法理考察［J］.法制与社会发展，2012（3）：73-80.

［2］ 闻言.力戒形式主义官僚主义，为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证［N］.人民日报，2020-06-03（6）.

［3］ 习近平在十九届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调充分发挥全面从严治党引领保障作用" 确保“十四五”时期目标任务落到实处 李克强栗战书汪洋王沪宁韩正出席会议 赵乐际主持会议［J］.中国纪检监察，2021（3）：4-6.

［4］ 习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［N］.人民日报，2022-10-26（1）.

［5］ 中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定［N］.人民日报，2024-07-22（1）.

［6］ 朱孝清.刑事诉讼法与监察法衔接中的若干争议问题［J］.中国刑事法杂志，2021（1）：3-16.

［7］ 习近平.在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话［N］.人民日报，2016-05-10（2）.

［8］ 雷磊.指导性案例法源地位再反思［J］.中国法学，2015（1）：272-290.

［9］ 吴建雄.推进监察执法与刑事司法有机衔接［J］.中南大学学报（社会科学版），2024（5）：9-21.

［10］胡玉鸿.法学研究中的问题意识、基础能力与资料准备［J］.法治社会，2023（3）：87-100.