上海市徐汇区老年友好型社区养老模式实践经验与启示

摘要：在“老年友好型社区”试点建设的背景下，针对老年友好型社区的建设如何嵌入养老服务。文章选取老年友好型社区养老模式建设成效明显的上海市徐汇区为研究对象，通过调研分析，联系国内外实践，从如何运用政策工具，营造老年友好型环境，构建协调养老服务的进步，提升养老社区“软实力”和布局持续发展等三个方面总结概括了上海市徐汇区在老年友好型社区建设中为当下中国社区养老发展提供的新思路和新方法，并在此基础上提出政策启示。

关键词：社区养老；老年友好型社区；实践经验；机制优化

一、文献综述

第七次全国人口普查显示已经有12个省份进入人口深度老龄化阶段，我国即将进入人口老龄化高峰和高龄化并行的“双高老龄社会”，为此党和国家提出积极应对人口老龄化的国家战略。在人口老龄化理论演变背景之下，伴随老年友好型社区宜居环境建设要求的不断提出和发展，老年友好社区养老模式内涵也不断丰富。国家卫生健康委指出到2035年底，我国城乡社区建设标准要普遍达到符合老年友好型社区规范。其中对建设社区养老模式，营造老年友好型环境作出了更高更全面的要求，以解决目前社区养老中的经济条件、劳动供给、社会保障、家庭结构等方面的问题。

（一）国外研究现状

国际对老年友好社区概念进行界定的是美国退休者协会（AmericanAssociationofRetiredPersons），老年友好社区提供能够负担的适宜住房，社区具备完善的功能及服务，交通便捷。之后在2006年，为促进积极应对老龄化，世界卫生组织提出了“Age-friendlyCommunity”（老年友好社区）的概念，国外的一些学者也纷纷给出对老年友好社区的剖析和看法。Alley（2019）等基于“人与环境匹配”理论的老年友好社区内涵解读被越来越多的学者所接受，也成为许多后续研究的基础。Greenfield（2015）等认为，老年友好社区指的是老年人能够在社区特定范围内就能利用社区养老服务各参与主体实现满足物质和心理需要。国外针对老年友好型社区的实践经验主要包括把老年友好型社区建设作为完善社会服务系统，社区养老不仅影响老年人群体，也是促进经济社会发展的必要一环，同时建设老年友好型社区使人类社会妥善应对人口老龄化、改善老年人生活环境（物质环境和社会环境），从而提高老年群体生活质量的重要举措，这也是社会呼吁创建老年友好型社区的终极目标。

（二）国内研究和发展现状

我国在“老年友好城市”试点创建的背景下，逐步开展了老年友好型社区创建工作的试点、探索。2009年以来，全国老龄办在上海、山东青岛市、浙江湖州市、黑龙江省齐齐哈尔市、辽宁省营口市等城市陆续开展了创建老年友好城市和社区的试点工作。各地依据其城市特征在社区的居住环境、城市公共交通系统、公共设施、社会保障、养老事业与产业、助老政策、精神文化生活等方面进行积极探索，制定出台了具体的实施指标。2020年，国家卫生健康委员会宣布开展全国示范性老年友好型社区创建工作，并制定了试行全国示范性老年友好型社区评分细则，做出明确部署。刘慧君（2021）提出老年人居住环境的优化需要在继续推进适老化改造的基础上，进一步促进活动设施的配套与智能技术的应用，打造“老年人生活圈”。孙中锋（2021）等提出要精细化满足老年人的各种社区要求，准确识别老年友好型社区中老年人个体的经济、日常照料、医疗照顾、精神慰藉、社区交往及社会参与等多方面需要。

（三）当前面临的困境难题

对国内和国外研究及实践梳理后发现：改善老年人生活的物质环境，促进社会交往，引导老年人社会参与、社会融合和自我实现等逐渐成为老年友好社区研究的核心内容。当前老年友好型社区养老模式研究从经济发展、社会保障等问题，转向社会融合、社区参与等问题，主要表现有以下几点。

1.政府如何运用政策工具，营造老年友好型环境

当前老年友好型社区建设大多是采取“自上而下”的策略，从顶层设计政府角度出发和安排，规划和执行也是由政府和社区决定，对从老年人视角出发和考虑实际需求较少。政府在如何扛起养老服务重任发挥主导作用的同时，兼顾政策制定与执行，兼顾农村社区与城镇社区，推动社区养老和老年友好环境建设高质量发展。

2.社区老年友好型环境的构建如何协调适应养老服务的进一步提升

在创建老年友好型社区时，对住宅的适老化改造如加装电梯、扶手等安全辅助设施等物理环境方面建设的问题关注程度高，但同时对于社会环境、社会参与机会以及老年人的心理健康状况缺乏一定的关注，其中又包括了社区养老人才队伍缺乏，社区医生、照料者和社区工作者队伍数量较少，服务力量不足。

3.对老年友好型社区的“软实力”和布局持续发展有所缺漏

信息社会带来的“数字鸿沟”（DigitalDivide）给社区养老服务带来了新的挑战，老年人的文化水平、情绪性格、家庭环境等因素决定影响着老年人接受并使用现代化工具将产生一定的偏好性和实用性，但老年人由于各种特殊原因，并不能很好地完全使用这些平台或设备。如何提升养老的智慧化和社区养老的“软实力”，仍是需要进一步探索发展的空间。

其中主要体现为“老年友好型社区的建设如何嵌入养老服务相适应”这一核心问题。本文以上海市徐汇区为例，从政府如何参与老年友好型环境建设、社区和企业如何在老年友好型社区嵌入养老服务以及老年友好型社区养老可持续发展三个角度出发回答见图1，探讨在实践中的启示经验，为社区养老难题开辟出新的思路。

二、上海市徐汇区老年友好型社区养老模式

（一）发展模式概述

上海市在全国首创社区嵌入式居家养老的新路，在全市范围内创建了35个全国示范性老年友好型社区，通过创设社区养老服务综合体，统筹社区养老服务。徐汇区作为上海中心城区之一，人口深度老龄化形势已十分严峻，根据徐汇区人民政府公布的各年龄层次人口统计数据占比状况，60岁及以上人口比例已由2016年的占全区人口比重31.95%，增长至2022年占全区人口比重36.45%；而在根据对34岁及以下的人口比重的统计中，由2016年的33.41%，下降至2022年的29.97%。依照目前国际通用的人口老龄化划分标准，当前徐汇区人口老龄化问题进一步加剧见图2，未来老龄人口数量将进一步上升，形势更加严峻，大力发展好养老产业和养老事业是徐汇区工作的一项重点任务。发展社区养老模式，营造老年友好宜居环境，建设老年友好型社区是徐汇区老龄工作中的一项重中之重，有利于助推养老各项事业的高质量发展。作为上海养老的冲锋者，徐汇依靠全区资源在多个社区打造老年友好型社区养老模式的全市试点，在实践中积累了丰富养老经验。

徐汇区老年友好型社区养老模式发展可分为三个阶段：第一阶段，2011-2015年以创新和转型为主要特征为养老服务事业和产业创造条件。徐汇老年居民养老保障制度和城镇居民医疗保险制度相继建立；完善组织保障机制；完善人才队伍建设机制；完善政策法规体系；提升财力支付体系。第二阶段，2016年起上海坚持“党委领导，政府主导，社会参与，全民行动”的老龄工作方针推动徐汇区老年友好型社区养老模式加快建成。徐汇区力推养老机构理念、服务共升级。机构老人和社区居民共融合；建设相匹配的高品质养老机构；2018年公共卫生服务项目，保险对徐汇老人全部免费。第三阶段，2021年起上海顺应形势变化和群众要求，推进老年友好型社区养老模式高质量发展。徐汇区以“邻里汇”品牌为载体，深耕居委打通服务居民“一公里”，建成社区嵌入式养老服务体系。从“15分钟”社区生活圈到“5分钟”家门口服务圈，将日常使用较多的如嵌入日常照顾、长者照护、养老顾问等服务功能融入社区，实现“家门口养老”。“邻里汇”的创设不仅是街镇邻里会在物理空间上的延伸更是居委会行政化向服务型转变的内涵变革。

（二）实践经验与启示

1.对于解决政府如何运用政策工具，营造老年友好型环境方面

（1）强化政府统筹和建立先行试点。上海市在全市层面提出建成“老年友好城市”，社区层面积极创建“老年友好社区”。发挥政府在老年友好型社区建设中基础设施建设、社会动员、人才培训、金融支持、政策扶持、秩序引导、监督管理等方面的作用，创建试点区域予以重点扶持。通过不断发展行政，协调好在老年友好型社区建设发展中构建和谐高效养老关系。

首先，政府制定适宜发展的政策基础，营造良好的设施建设环境，扶持社区嵌入民办养老机构对养老体系具有基石作用，使得思想和行政实践上下贯穿，全市上下一盘棋，真正为群众解难题、办实事，打造新时代没有围墙的养老规范。其次，认真执行政策、服务落地落实，及时发现问题解决问题，形成多方联动，政府、企业、社区、老人上下贯穿的格局。在试点区所形成的一线经验，能得到上级部门的高度重视和及时处理，进而完善行政决策，迅速向其他区域推广普及。徐汇区在区人民政府官方网站上设置全区养老服务一站式平台“徐汇区综合为老服务平台”，将居家养老、社区养老、机构养老和长三角机构养老作为该平台提供的四项主要服务，同时提供政策咨询服务，可以按照不同群体和特殊群体的需要来申请相应的服务和政策补贴。全区范围内个人、服务机构和管理机构能够在该平台上高效便捷地一站式提供并选择所需服务，对于服务选择、服务内容和最新动态一目了然，该平台充分发挥出政府的统筹作用，整合社区养老资源，以信息化手段着力营造老年友好环境。

通过规范地方政府的职能和决策行为，建立老年友好型社区养老模式“责任清单”“政策清单”库，思想和行动上统一，营造出适宜发展的老年友好型环境，为养老服务的嵌入和开展奠定基础。

（2）提升政府支付水平。通过合理制定政策补贴比例，降低老龄人口使用服务“价格门槛”，能够激发老龄人口主动使用养老服务，形成养老服务享用者反推养老服务供给侧结构性改革发展。例如徐汇区老年居民使用社区养老助餐、养老助养时由政府承担约90%的费用支出，大力提升了服务的“采购量”。其次，第三方养老服务机构、组织、公司、团体在政府引领下，依靠一定的财政补贴，来助推养老产业和养老事业协调发展，促进养老服务自我革新，推动养老服务产业化发展，为养老市场提供广阔空间。

地方政府可在涉及社区、允许准入的第三方机构、使用者等多方面合理制定预算规划，给予补助，打通产业和事业的壁垒以促进市场的欣欣向荣。在服务性、规范性、有效性、技术性的要求下促进政府支付水平发展，最大限度发挥老年红利。

2.对于社区老年友好型环境的构建协调养老服务的进一步提升方面

（1）推动社区医养康养融合养老模式。推动“第二敬老院”模式与社区融合，将养老服务嵌入社区。通过规范第三方机构服务提供准入门槛，建立“良性服务清单”，提升企业社区合作关系，形成15分钟社区养老服务圈，打造医养康养相结合，促进养老服务多元化发展的专业服务范式。徐汇区通过扩大家庭医生签约及巡诊，打通转诊渠道，实现精准转诊、治疗。还对社区居住环境、居民日常出行等方面进行社区“微改造”，增配适老化设施，推动紧急呼救设备进家门、进楼道、进厕所，提升老年人群设施使用标识显示度，打造楼道美丽“微空间”。优化配置服务设施，营造社区业主、物业、社区工作者、养老服务提供者间的良好关系，推进小区公共区域无障碍设施建设，形成良好康养环境。

通过以社区嵌入式养老服务为核心，居家养老服务、社区养老服务、机构养老服务为三翼，将社区为中介、行业服务品牌为服务主体，把服务递送至社区和老年人家中，兼顾了居家养老服务的情感、社区养老服务的地缘、机构养老服务的专业。紧扣群体需求，深挖服务内涵本质，遴选并“量身定制”服务项目清单；以社区养老保障品牌化，企业养老服务品牌化形成“社区保障项目库”和“企业服务项目库”；认真做好品牌把控工作，探索提供高品质、差异化、个性化服务。在徐汇区统计局2022年统计数据中，年度社区助餐服务发展迅速，助餐点增加至132家，为全区7173名老人提供了140271次助餐服务。而徐汇区在做好社区养老的过程中，“邻里汇”（徐汇区社区民生服务品牌）在其中发挥了重要的作用。“邻里汇”不断打造15分钟便民生活圈，成为目前社区服务的主要载体，在新一轮的城市更新改造的过程中，“邻里汇”实现社区卫生服务站点、社区文体、社区助浴以及社区食堂四项基本功能融合，将给社区居民提供“菜单式”服务，居民点单社区配送，满足居民们的个性化需求，营造良好的社区老年友好环境，维系衣、食、住、行等老年人基本生活需求。

（2）扩大人才、科技赋能社区企业养老服务供给。目前社区养老模式普遍还存在着专业养老服务人才和养老服务社区工作者人才缺乏的现象，社区工作者一人担负多个岗位的现象尤为突出，有时养老服务和其他职责冲突明显。为改变这一境况，徐汇制定养老服务人员和社区工作者引进机制，加强组织领导、完善工作机制，聚焦中心任务，切实做好人才“引育留用”工作，发挥人才强有力的智力保障和及时支持，引导全社会尊重养老行业人员的劳动创造和社会价值。

创新发展模式，将原本难度程度高、操作复杂的互联网及时便利化，推广使用老年人熟悉的手机通话功能进行服务预约，不改变原有的网络操作模式。将困难留给后台，将优质服务供给受助对象。徐汇通过自发性、主动性的社区服务理念，企业为社区提供订单式服务需求，在后台工作者上着重下功夫，减轻老龄人口“智能化负担”。例如在徐汇区，通过与用电管理部门的合作，将老龄人口的电力消耗数据进行分析研判，社区工作者能够及时监测各项老年人生活指标是否正常，将科学技术运用到服务的后台。

3.对于提升老年友好型社区的“软实力”和持续发展方面

（1）注重发展老年社区精神文化健康。通过社区党建引领，创新开展意识形态工作，注重开展老龄工作精神文化，打造老龄突击队、老龄先锋队。既重视身体健康，也强调心理健康。在社区范围内，不断开展主题活动，弘扬老有所为、老有作为、老有所依的宜居社区氛围。新冠疫情防控形势严峻复杂，社区养老服务在守护老年人身体健康的同时，也在呵护老年人的心理健康，给予老人及家属最大程度的人情关怀。以技术实现老人和家属在养老机构中的“零距离”接触，最大程度满足精神需要，同时更要发展精神文化，在疫情大考中使服务更有温度。例如，徐汇江南新村社区充分运用“党员三先”工作法，构建“1+3”群众自治组织网，联合8家区域单位和共建单位，发挥社会多元主体力量作用，促进社区共治，依托“睦邻点”做实“老伙伴计划”，常态化提供为老服务，推动互助养老，鼓励老年人参与社区文化团体，开展“乐龄时光·孝行斜土”敬老月主题活动。

（2）着眼未来布局发展。徐汇区通过发挥核心区位优势，面向未来优先擘画养老事业和养老产业发展设想，统筹布局老年友好型社区模式构建。同时借助好区位优势和科技创新优势生产力，通过招募吸引发现和引进一批具有前景、可行性、可适用的项目进行预先规划，明确构想布局。针对性进行优先布局，探索先行区域，着眼于先进技术，对标国内外先进典型着力构建老年友好型社区发展范式。政府和社区要经常总结经验，开展社会调查，注重信息的及时反馈，不断更新和创造新的做法。准确、科学地在基础设施建设、技术支撑、服务供给、人才队伍、养老保障、养老服务市场等多个方面预先设置战略布局，编订长期发展规划，同时也预留好进一步的发展提升空间。

三、结语

我国社区养老居家养老模式正面临着政府政策支持、关系统筹；社区需求多样、服务多元；企业提质增效、设施资源等困境难题，发展老年友好型社区养老模式能够对解决困境提供经验与启示。目前我国有5亿多人口固定居住在城镇社区，还有1.4亿左右流动人口在社区生活，特别是4400万65岁以上的老年人，为适应人口老龄化带来的严峻挑战，必须顺应社区发展的新形势和新任务，努力构建起更加完善、更加和谐的社区养老服务体系，解决好当前“一老一小”的重要民生问题。上海市徐汇区作为我国社区养老方面的典型示范，通过大量政策实践和项目服务不断解决好自身所遇到的养老困境问题，为后续全国其他地方的实施提供借鉴，对“老年友好型社区的建设如何嵌入养老服务相适应”的问题具有十分深刻的参考价值。

社区居家养老模式会成为做好老龄工作的一项重点工作任务，但仍然需要因地制宜、与时俱进，制定符合地方实际情况的政策工具，通过不断进行分析比较、调研典型地区才能为老年友好、全龄社区、积极老龄化和原居安老创造条件、化为现实。解决人口老龄化社区养老问题，创新开拓老年友好型社区养老模式仍然任重道远。

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＊本文系辽宁省经济社会发展研究课题（项目编号：2023lslybkt-065）的研究成果之一。

（作者单位：辽宁大学公共管理学院）