深化农村土地制度改革促进农村集体经济发展

摘要：在城乡一体化背景下，农村面临着劳动力持续流失与土地长期闲置的问题，使得农村集体经济的发展严重受阻。为此，国家相继出台与实施了一系列有关农村土地改革的政策与制度，持续推进农村集体经济的发展，但仍存在着亟待解决的现实性问题。由此，文章对深化农村土地改革，促进农村集体经济发展的模式、现状及问题进行分析，提出优化农村土地制度改革，促进农村集体经济发展的可行性策略，为农村土地制度改革及其促进作用下农村集体经济的高质量发展提供一定的参考与借鉴。

关键词：农村；土地制度改革；农村集体经济；发展

一、前言

当前我国社会经济发展正处于稳中求进的特殊时期。相较于城市而言，农村经济整体发展较为滞后，严重制约了城乡一体化建设与社会主义农村经济的高质量发展。经济发展的不均衡导致农村大量劳动力向城市流转，更多土地资源闲置浪费。基于此，2018年国务院出台了《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出要大力推进农村土地制度改革，发展农村集体经济，以此实现更为全面的乡村振兴。与此同时，党的二十届三中全会指出，要进一步完善城乡融合发展体制机制，深化土地改革的决策部署，改善农村生产生活条件，促进农村产业发展与城乡融合。因此，对农村土地制度改革及其作用下的农村集体经济发展进行研究，有助于促进农村土地资源的集约节约、高效利用，并以农村集体经济的高质量发展为基础，推动乡村振兴战略的全面实施。

二、农村土地制度改革及促进农村集体经济发展概述

我国农村土地制度主张农民集体是农村土地所有权的主体。即农村集体所有的土地属于村集体中所有村民。按照法律规定，农村土地划分为三种形式：农用地、宅基地、经营性建设用地。农村土地是农村最为根本的生产资料，农村土地的利用水平关乎着农村经济社会的发展。在城镇化进程加快的背景下，城乡发展不均衡成为我国经济社会建设中亟待解决的重大问题。而依托农村土地制度改革促进农村集体经济发展是一条有效路径。近年来，为推动农村集体经济的发展，国家出台了一系列土地制度改革政策，如2016年实施的《关于完善农村土地所有权承包经营权分置办法的意见》，其中提出了农村土地改革的“三权分置”创新机制，放活了土地经营权；2018年出台的《关于实施乡村振兴战略的意见》中提出要持续深化推进农村土地改革，完善房地一体的农村经济建设用地、宅基地的确权登记；2019年修订的《土地管理法》明确了农村集体的经营性建设用地可面向其他组织及个人出让及出租；2021年新颁布的《土地管理法实施条例》进一步完善了农村集体经营性建设用地的流转制度，增设了专门的宅基地管理相关条款。在一系列农村土地改革政策持续有力推进下，农村土地的利用效率逐步提升并创造更多利益，农村集体经济的高质量发展得以有力推进。

三、农村土地制度改革下农村集体经济发展模式

（一）经济服务模式

本文所指的经济服务模式是指以农村经济组织作为主体推动农村集体经济的运行与发展，通过成立村集体农业合作社、村集体资产管理公司、村企共建公司等形式，以种植、养殖、项目开发与运行的方式，将村民与村集体的土地集中起来开展统一流转、农房租赁等业务。以村集体为主体的企业居中担任中介角色，按照比例收取土地流转费用或者农房租赁收益的手续费用等。在租赁方面，由村集体成立并运行属于村集体的资产管理中心，统一对村集体及村民的闲置的房屋、门面及其他场所进行登记，再租赁给其他经济主体。在经济服务模式下，村集体可依托土地改革的契机，从成本水平较低的土地流转及房屋、门面及其他场所等获得更高的收益，将大量闲置土地盘活。

（二）市场经营模式

市场经营模式是村集体作为经济组织建立资产管理企业，统一对村集体的经营性建设用地进行城乡入市，使农村土地以相应的价值进入市场流转并创造更多价值。村集体创办的企业可通过出让土地、投资入股等多种形式建设经营性场所，如旅游景区停车场、工业园区以及其他经营性场所等，村集体以年度为周期获得土地出让或投资入股收益，也可以是这两种模式的结合。通过市场经营模式，村集体可实现参与多项目、多产业建设与运行，既推进了地方经济发展，又强化了农村基础设施建设，同时为村民创造了一定数量的就业岗位，不断向农村集体经济的发展注入新的活力。

四、土地制度改革促进农村集体经济的发展现状

（一）土地制度改革增加农民收入

农村土地制度改革及落实明显拓宽了农民的收入渠道，增加了农民的收入来源，提升了农民的收入水平，当前主要的做法有以下几种形式：第一，农用地经营权流转。由农村集体经济组织与农民签订土地流转合同，按照区域土地收益的平均值每年度给予农民相应的补偿，提升农村土地的利用效率，增加农民收入。第二，合理利用城乡增减挂钩政策，将农村集体经济组织有用的经营性建设用地进行整合，而后整体入市，以此在市场中获得出让这些土地的补贴，依托多元化的分配方式给农民分红，如向农民直接发放现金、为农民购买养老保险等。第三，部分农村拥有丰富的旅游资源及其他自然资源，或者地理区位具有独特优势，因此可以吸引外部社会资本前来投资，如建设旅游特色小镇、物流仓储中心等，农村集体经济组织依托土地制度改革政策向企业出让土地，还可将门面、房屋等出租给游客、企业员工等外来人员，且农村集体经济组织及村民还可自营民宿、餐馆、特产店等方式多元化创效增收。

（二）农地经营权流转推动农业集成发展

依照土地政策，农村集体经济组织必须完善农民土地经营权的权属划分，根据准确的划分结果更为高效地利用土地创收。依法依规将具有土地流转意愿的农民所享有的土地经营权统一回收至各个村民小组，基于农村土地合作社这一载体，将集中化的土地流转给涉农企业进行农业技术与产品的科学化、规模化的研发、生产，建立特色农业产业园区、产业示范基地、农产品加工企业等提升农业土地的利用率与价值，借助互联网电商平台、村干部、种植与养殖户直播带货等方式，实现农业产品的生产、销售、服务一体化，以市场需求为导向，以营销服务为方式，以“线上+线下”为渠道通路，力求逐步摆脱原本粗放、低效的农业生产方式，追求实现集约化、精准化、高效化的现代农业经营模式，从而全面提升农村土地的利用率，创造更多的效益。

（三）建设用地置换优化农村人居环境

科学高效利用城乡用地增减挂钩政策，在当地政府政策制度的允许与支持下，可适当将农户的宅基地与乡（镇）或县（区）或地级市近郊闲置的建设性用地进行平等互换，在置换获取的建设性用地上统一规划与建设农民集中居住的住房，如小区等。农民集中住房的建设资金来源主要为增减挂钩的土地收益返还资金。同时，农民集中居住区域的基础设施建设，如电力、天然气、供暖、供水及教育、学校、卫生院等由农村集体经济组织与当地政府、企业等共建共用，基础设施建设资金的主要来源渠道是上述土地收益返还资金，各级政府向农村拨付的乡村振兴资金可合法合规应用于新农村建设的部分。

（四）农村集体经济经营性建设用地入市促成生产要素流入

在各级地方政府的引导、支持与督促，以及合作企业的助力之下，通过科学高效经营发展，农村规模化农业的发展逐步收到成效。在此基础上，相当一部分农村合理利用国家集体建设用地入市交易政策制度，持续加强宣传，吸引更多的企业前来农村投资，为农村集体经济的高质量发展获得更多的资源。与此同时，由农村集体经济组织将一定年限内的集体经营性建设用地通过出让、出租及土地入股等多种形式将土地的使用权给予企业，借助企业的资本实力与开发建设、运营管理的专业能力形成规模化且可持续发展的现代农业产业体系，不断扩展产业链条，从而循序渐进地建立生态与可持续、形式内容多元、发展潜力较好、信息与销路畅通的综合型现代农村集体经济模式，实现农业、农村、农民三者利益的协同、发展的可持续。

五、农村土地制度改革促进农村集体经济发展过程中存在的问题

（一）农村集体经济组织决策参与权受到限制

农村集体经济组织应当是农村经济的主要参与者、决策者、推动者，但从实际情况来看，在农村土地改革及推进农村集体经济发展的过程中，农村集体经济组织的话语权、决策权等在整体上仍然较低，不能够在土地制度实施与农村集体经济发展中发挥全面作用。例如，在农村集体经济组织向企业出让建设性用地的过程中，相关项目的规划与建设由企业主导，而农村集体经济组织对于项目的规划与建设了解甚少，缺乏高素质专业人才，因此只能从事与农户交谈签订合同、统一收集土地、向企业出让土地等相关工作。在此状况下，难以真正形成完整的多元共享的村企合作机制，使其村集体不仅未能承担一部分决策者的角色，反而成为企业决策的被动执行者，其参与集体事项的权利在很大程度上难以体现。客观而言，农村集体经济组织代表着农村所有农民的切身利益，且企业在农村的开发建设、生产经营活动是以土地制度改革为基础，但农村集体经济组织却未能参与到规划和建设之中，如此就可能导致农民的土地以及基于土地所衍生出的其他权益受到威胁或损害，也与土地改革多元共享机制建设的政策及目标相悖。

（二）农村土地的流转与出让不规范

伴随着国家到地方一系列土地制度改革的出台实施及有序推进，一部分农村集体经济组织开始积极探索与实践集体建设性用地的出让、流动等模式来盘活闲置土地，以此获得利益。在此过程中，由农村集体经济组织为主体对农民依法所有的宅基地、村集体长久闲散或废弃的建设用地等土地的使用权，将使用权转让给具有需求的企业或其他组织并获得相应的利益，再按照与村民签订的建设性用地转让合同的标准给予村民相应的补偿。但由于当前大多数农村集体经济组织对于土地资源的属性确定、土地价值的评估、土地流转与出让的招标等方面认知与操作能力有限，没有吃透相关政策条文的内容，价值配套的监督管理机制不完善，因此可能将本该为农业性质的用地划分为集体建设性用地，如此就造成村集体向农民统一回收的土地中存在着农业用地，导致原本应属于农业生产土地资源被挤占，同时也违法违规。在未向地方政府报备并通过审批而私自改变农业用地属性，并错误地将这些土地出让、流转入市，说明一部分农村集体经济组织在落实土地政策及由此推动农村集体经济发展的过程中缺乏法规层面的有力指导，也反映出地方政府对于农村集体土地资产的属性划分、交易等方面的监督管理仍然存在薄弱之处。

（三）农民农户落实政策的积极性不强

由于农民整体上对于土地制度改革及农村集体经济发展的相关法律法规、政策制度、内容内涵、价值意义、方法途径等了解与掌握较少，因此导致一部分农户在响应与落实土地政策的积极性不高。例如，有的农民对承包地经营权的流转政策不熟悉，将承包地经营权的流转看作是政府的土地征收。当村集体错误地改变土地属性时，大多数农民由于对此不了解也没有提出任何意见，只是被动地接受安排。这些现象反映出农民对于农村土地的权属意识薄弱，更难掌握农村土地相关的政策制度及农村集体经济的内容模式等，如此导致的结果就是相当一部分农民落实与配合农村土地改革及农村集体经济发展的意识和行动力不足，降低了相关政策制度实施的效能。

（四）财政资金的使用信息公开程度较低

在村集体经营性建设用地入市过程中，存在着财政补贴收益、流转分配和使用路径信息公开程度低、透明性差等问题，有的村集体并未真正地将入市所获取的收益、入股获得的分红等及时、足额地分配给农户。正如前文所述，在土地制度改革中一些农村集体经济组织的收益主要来源于两个渠道：一是开展土地流转及房屋租赁等，其中村集体企业为中介，从中获取流转及租赁的相关收益。二是农村集体经济组织通过出资、入股等方式与企业合作来发展农村集体经济。同时，按照相关土地政策及制度，农村集体经济组织一般会获得一定的财政补贴，补贴的形式内容及数额多种多样。但在诸多农村存在着如此现象，即农村集体经济组织成员与村委会成员高度重合，两个组织的相互制约、监督效能较差，且不重视或者不愿意公开以土地为基础的农村集体经济管理费用、收益等，村民作为农村集体经济组织成员，但无法从中了解资金流动的细节，可能会因此产生不满、质疑，并可能因此降低响应落实土地制度改革相关政策及参与农村集体经济的积极性与行动力。

六、优化农村土地制度改革促进农村集体经济发展的策略

（一）建立健全农村集体经济组织决策参与机制

农村集体经济组织是我国最基层的经济自治与经营组织，其对农村集体性资产进行统一的管理、规划、经营，以及代表农户农民将集体资产运用于内部及外部项目的投资建设。在涉及村集体农用土地经营权和集体建设性土地使用权的流转、出让时，村集体有权参与到规划、经营和后续发展的决策之中。为了保证村民的利益，农村集体经济组织不得将集体性土地的经营权完全授予其他相关利益方，在投资建设的过程，地方政府、相关企业在项目决策与实施时，应当保证农村集体经济组织在其中依法享有相关权益，任何外部的组织、个人不应干涉、替代或忽视农村集体经济组织的决策权。在决策的过程中，应充分听取、考虑农村集体经济组织的意见和建议，赋予农村集体经济组织一定的决议票数，使得农村集体经济组织为保护农村与农民的利益发挥出强大效能。只有通过法律、政策、制度等方面明确农村集体拥有合理且充分决策权的前提下，才能够保证农村土地在流转、出让等方面合法、合规、合理，促进土地制度改革的有效落实，从而保证农村集体经济组织的合法权益。

（二）完善政策实施与监督管理制度

我国土地法明确规定，农村集体土地的管理、经营主体是农村集体经济组织。在土地制度改革及推进农村集体经济可持续、高质量发展的过程中，农村集体经济组织享有土地法律、政策、制度等赋予的全部权益。为了保证这些权益真正实现，地方政府应从实际情况出发，进一步制定与实施相应的审批、监管、处罚制度，为农村土地改革及农村集体经济高质量发展创造有利的政策环境。首先，当地政府应当依照法律政策等，结合本地农村发展情况，制订相关的监管流程，以此为据落实好承包地经营权流转和经营性建设用地入市的事前调查与审批、事中监督与管理、事后评估与检验等工作。在农村集体经济组织落实相关政策及制度时，应当通过调查验证决策是否科学合理，以长远眼光审视承包地经营权流转及建设用地入市。其次，建议地方政府基于农村土地改革及农村集体经济高质量发展的目标，做好相关的支持与服务工作，构建与完善农村承包地经营权流转和建设性土地入市的审批制度，在强化监管的同时为农村集体经济组织提供政策上的多元化支持，如法律支持、政策解读、经营帮助等，为土地制度改革及落实、农村集体经济高质量发展持续赋能。

（三）优化土地制度政策的宣贯制度

在推进与落实农村土地制度改革，助力农村集体经济高质量发展的同时，地方政府和农村集体经济组织还应当肩负起对组织成员的管理工作，通过多种形式的政策法律宣贯、教育培训等方式不断提升农民对农村土地制度改革及农村集体经济相关知识的理解与掌握，为农村集体经济组织落实土地政策改革以及推进农村集体经济的高质量发展奠定坚实的基础。从农村土地制度改革的角度出发，通过村委会宣传栏张贴学习资料、村集体广播、向农户发放传单、村民大会宣讲、村民微信群信息发送等方式，全面且详细地将土地制度改革及农村集体经济发展的诸如承包地经营权流转、经营性建设用地入市等相关的法律、政策、制度、方法、流程等向村民进行宣传，使农民较为深入地理解城乡土地增减挂钩政策、承包地经营权流转、建设性土地入市等相关的内容，以此更为积极配合与支持农村集体经济组织开展土地经营活动，并能够依法保障农村集体经济组织与自身的合法权益。通过地方政府和村集体的普法宣传、政策宣贯及其他有关知识的教育培训，提升农民对政策及制度的认识，减少农村土地制度改革以及农村集体经济发展中的问题、矛盾、纠纷，从而提升土地制度改革实施的效能，并由此更好地推进农村集体经济高质量发展。

（四）实施农村集体经济组织收益公开机制

农村集体经济组织应当在土地制度改革及推动农村集体经济发展的过程中合理实施农村集体经济收益公开机制。如，城乡建设用地增减挂钩或者集体经营性建设用地的入市等方面所获得的政策补贴、补偿资金、收益等，应当向组织内的村民公开，保证组织内村民的知情权与话语权。一般而言，在农村土地制度改革及促进农村集体经济发展的过程中，农村集体经济组织与村委会两者之间存在着账户混合、职能交叉、相互干扰等问题，因此必须实现农村集体经济组织与村委会职能的明确划分与账目的独立。具体由农村集体经济组织履行经济职能，村委会履行公共管理与服务职能。

在促进农村集体经济发展方面，农村集体经济组织成立的资产管理机构若要动用资金、调整集体资产份额、股权的变化及利益分配、农村集体经济组织主要领导人员的变更、农村集体经济组织财务状况的公开等，都需要通知组织内各成员并召开成员代表审议会议，实施投票决策机制。同时，对于成立专业化运营资产管理机构的农村集体经济组织而言，资产管理及经营的情况等应当定期向农村集体经济组织成员公开，公开的内容要全面，不可避重就轻。资产管理机构的监事会也应当发挥其应尽职能，保证农村集体经济组织的民主化管理，保护组织成员的知情权、监督权、决策权等，同时也要持续增强组织成员对农村集体产权的保护意识，另还可聘请专业的审计机构每年度对资产管理机构进行审计并向组织成员公布审计结果，并注重审计结果的运用。

七、结语

综上所述，在农村土地制度改革及促进农村集体经济高质量发展的过程中，农村集体经济组织应当从法律、政策、制度出发，结合本村的实际情况，准确划分土地性质，并且在地方政府和企业的支持下，深化推进土地制度改革，有序实施农村承包地经营权流转、经营性建设用地的出让等经济活动，基于城乡建设用地挂钩相关政策提高农村闲置土地的利用效率，使得农村土地资源从长期低效状态进入市场流通，由此促进农村集体经济高质量发展。

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（作者单位：深圳交易集团有限公司）