新形势下村级农村集体经济组织实体化运作的路径探析

摘要：近年来，扬州市江都区在深化农村集体产权制度改革的基础上积极推进村级农村集体经济组织的实体化运作，取得了一些初步成效，同时也遇到了一些现实难题。在《农村集体经济组织法》制定出台的背景下，要坚持党建引领，优化队伍建设，推动资源整合，完善配套政策，不断探索推进村级农村集体经济组织实体化运作的有效路径。

关键词：村级农村集体经济组织；实体化运作；路径

农村集体经济组织是发展壮大新型农村集体经济、巩固社会主义公有制、促进共同富裕的重要主体。自2016年农村集体产权制度改革开展以来，我国村级农村集体经济组织在农业农村部门注册登记后普遍取得了特别法人资格，并在实体化运作过程中取得了初步成效，但同时面临着思想认识不足、激励机制缺乏、人才要素制约等现实问题。2024年6月28日，十四届全国人大常委会第十次会议表决通过《农村集体经济组织法》，将于2025年5月1日起施行。在此背景下，根据相关法律要求和地方发展实际，积极探索推进村级农村集体经济组织实体化运作的有效路径，对于发展壮大新型农村集体经济和促进农民共同富裕具有十分重要的意义。

一、江都区村级农村集体经济组织实体化运作的阶段性成效

自2018年起，江苏省扬州市江都区在深化农村集体产权制度改革的基础上积极推进村级农村集体经济组织的实体化运作，取得了阶段性成效。

（一）完成登记赋码工作，打好运行基础

根据党中央、国务院和省市相关要求，江都区于2018年10月17日制定了《关于进一步深化农村集体产权制度改革的实施方案》。按照这一方案，全区281个村集体（含涉农社区）在完成清产核资、成员界定、股份量化、登记赋码等工作之后均成立了股份经济合作社，取得特别法人资格，成为真正的现代市场竞争主体。在区农业农村局领取《农村集体经济组织登记证》的同时，村级股份经济合作社同步完成了银行账户变更，为村集体规范有序开展经营活动打下了良好的基础。

（二）摸清集体资产“家底”，理顺产权关系

为了保护农村集体经济组织及其成员合法权益，江都区切实做好农村产权制度改革“后半篇”工作，稳步开展资产清查，理顺农村集体资产所有权关系。截至2023年底，全区共清查核实土地等资源面积172.7万亩，乡、村、组三级集体经济组织资产总额（不包括土地等资源性资产）41.35亿元，其中经营性资产19.57亿元。从2020年到2023年，村集体经济组织净资产由25亿元增至33.75亿元。同时，江都区还建立完善村级资产档案，并用好农村党务公开、村务公开等载体，对清理登记的集体资产逐笔逐项进行公示，维护农民群众的知情权、表达权和参与权。

（三）完善“三会”治理结构，健全运行机制

为规范村级集体经济组织的内部运行管理，江都区明确要求村级股份经济合作社应按照章程规定，建立成员代表大会、理事会和监事会，完善治理结构，对于经营方针、投资决策、年度计划等涉及成员利益的重要事项，须经成员大会或成员代表大会讨论决定。为规范“两委一社”职责，江都区积极探索与产权改革相配套的村级组织运行机制，党支部主要是加强基层党组织建设，强化党组织核心领导地位，村委会主要是通过村自治，加强社区公共管理和公共服务，村集体经济组织主要负责集体资产的运营和管理，发展集体经济，提高成员股份收益，增加群众财产性收入。为确保村级重大事项决策的规范性，江都区还在基层建立了“四议一报两公开”（即股份经济合作社理事会提议、村“两委”会议商议、村党员大会审议、村股份经济合作社成员代表大会决议，重大决策上报镇级审核，决议结果公开、实施结果公开）议事决策机制。同时在基层实践中推选会管理、善经营的村党组织书记依法担任村股份经济合作社理事长，推选村股份经济合作社优秀管理人才进入村“两委”班子，全区281个村（含涉农社区）实现了“两委”班子成员与村股份经济合作社管理层交叉任职全覆盖。

（四）守好集体的“钱袋子”，规范财务管理

为加强和规范农村集体经济组织财务管理，江都区在基层实践中严格遵照执行《农村集体经济组织财务制度》和《农村集体经济组织会计制度》，同时结合地方实际出台《关于做好江都区农村集体财务审计工作的通知》和《关于开展全区农村集体资产监管提质增效行动的通知》，着力打造村级“廉洁”“放心”“阳光”财务。一方面，重点围绕会计核算、民主理财、合同管理、资产清查、债务控制等方面，对各村固定资产、应收应付款项、土地征用费的使用情况，采取全面普审与重点抽审相结合的办法开展审计监督，强化监督治理；另一方面，充分应用农村集体产权制度改革成果，探索“大数据+农经”信息化村级财务管理新模式，优化“江都村级收支管理信息系统”，实现票据管理、收支业务、财务记账、资产管理、资源管理、合同收缴、债权债务清收全过程网络管控，大大提高了集体经济组织资金使用管理效率和村级财务管理规范化、透明化、廉洁化水平。

（五）激发股权活力，促进资产增值

在推动农村集体资产股份量化的基础上，江都区十分重视发挥农村产权交易机制在村级股份经济合作社实体化运作的作用，以不断激活农村集体资产效能。2023年，全区农村产权交易成交项目5994笔、总金额5.11亿元，其中线上交易项目979笔、成交金额1.26亿元，溢价率4.8%。在集体资产增值的同时，村集体用于分红的收益也同步增加。近三年来，江都区214个村集体经济组织累计实现股份分红2940万元，增加了集体经济组织成员的财产性收入。在实践中，江都区还积极开展村集体经济组织成员“股份继承”工作，以调动村民参与村集体经济发展的积极性。

二、江都区村级农村集体经济组织实体化运作遇到的现实难题

江都区村级农村集体经济组织实体化运作所取得的阶段性成效显而易见，但在实践中遇到的现实难题也不可小视。

（一）“两委一社”管理人员高度交叉，政经难分

村民委员会从性质定位上是基层自治组织，主要履行村民自治范围的职责，服务于本村公共事务。村级农村股份经济合作社作为新型集体经济组织，主要运营集体资产，带动村民致富，同时也有公益性职能。在基层调研中发现，江都区大部分村级股份合作社实质上仍由村两委在管理，两委工作人员同时兼任股份合作社的工作，这种管理体制让农村集体经济组织在作出决策时更倾向于以政代管、以包代管、以权代管，不利于发挥市场的作用。虽然各个村级股份经济合作社在章程中都明确了“三会”治理结构和职能，但其作用在实践中并未真正有效发挥。此外，由于政策宣传不力，农村基层对于村级农村集体经济组织的认识还不够清晰，如村级集体经济究竟是一个纯粹的经济组织还是经济组织与自治组织的结合体，一些村干部对此莫衷一是；对于实践中“村社账户合一，所有资金不分来源、用向皆由股份合作社的账户往来”的做法，一些村会计也感到困惑。

（二）队伍内生动能不足，人才缺乏

一是激励机制缺乏。大部分村干部在两委一社交叉任职，其中基于集体经济组织管理职责取得的报酬比较低。虽然江都区出台了《发展壮大村级集体经济干部激励办法》，但在实践中发挥的实际激励作用不大。二是村干部思想认识不到位。从调研走访来看，大部分村组干部对于村股份经济合作社这一新生事物大多是驻足观望或被动参与；一些村干部认为发展集体经济创下再多的“家业”都是集体的，抱着不求有功，但求无过的心态，满足于收支平衡，寄希望于镇级财政兜底，缺乏承担责任的勇气；一些村干部对村级集体经济发展规划思路不清，办法不多，自我发展意识薄弱，难以发动群众，影响了改革的力度和深度。三是农民参与意愿不强。在“三权分置”背景下，一些农户满足于凭借承包权获取一定流转收益，对新形势下发展新型农村集体经济持观望态度，关心支持不多，信心不足。四是缺乏发展集体经济的专业人才。当前兼任集体经济组织负责人的基层干部大多缺乏专业管理和资本运营能力，导致新型集体经济的发展缺少“领头雁”和“带头羊”，难以带领村民致富。同时，农村干部队伍青黄不接、后备干部培养不足等问题较突出，挂职干部到村任职时间短，工作的延续性和过渡性也不足。

（三）村级集体经济底子薄弱，后劲不够

调研中发现，不少股份经济合作社是“空壳社”，村级集体经济积累较少，村集体经营性收入来源主要是“地租经济”，集中在经营性资产租赁收入、集体土地发包上交、土地管理服务收入、长期投资收益等方面，村集体虽有农用地、宅基地的所有权，可以整合土地资源，但更多的是在集体成员和承包大户间充当中介的角色，增收来源较为单一。部分村用于发展集体经济的流动资金不足，有些资金也只是由村集体代管，实质上要全部返还给村民小组，最终分配给农户。部分村收入的主要来源是上级的补助性收入，集体经营性收入较少，造血功能不足，加之耕地政策、乡村规划、生态红线等影响，集体经济发展所需土地指标难落地，发展空间受限。同时各镇之间、各村之间，村级集体经济发展也存在不平衡性。一些区域位置较好的村，可以依托产业园区，通过房屋租赁、股份合作等方式，多渠道获得稳定的收入，而一些边缘地区的村，资产资源不多且价值低，账面集体资产资源已经包产包干、到组到户，村集体可利用的集体资源有限，导致创收途径受限，自身造血功能不强。（见表1、图1）

三、推进村级农村集体经济组织实体化运作的有效路径探析

《农村集体经济组织法》是一部维护农村集体经济组织及其成员的合法权益、规范农村集体经济组织及其运行管理的法律。这部法律的施行，将为我国农村集体经济组织的法人实现形式提供更权威的法律依据，同时，也对基层推进农村集体经济组织实体化运作提出了更新的要求。面对新形势，要结合实践中遇到的现实难题，进一步探索村级农村集体经济组织实体化运作的有效路径。

（一）坚持党建引领，强化组织“向心力”

在村级农村集体经济组织实体化运作过程中，完善党建引领机制，有助于把党的组织优势转化为发展优势。要充分发挥村党支部在发展村级集体经济中的引领作用，推进农村基层党建工作与新型农村集体经济发展的有机融合，构建“资源共享、优势互补、互相促进、共同提高”的新格局。落实党组织书记抓党建促村集体经济发展责任清单，抓好农村党支部标准化规范化建设，持续推进建阵地、提待遇、促增收“三项行动”。推广村集体领办土地股份合作模式，放大“支部+合作社+农户”“支部+大户+农户”等富民党建做法，引导村级农村集体经济组织自主开展生产经营活动。如真武镇邱墅村党员干部带头带动村集体出资成立专业合作社，让本村农民在获得土地承包年租金、年底“二次分红”收入外，还可以在合作社里打工获取一定劳务收入。

（二）优化队伍建设，激发经营“内生力”

人才短缺是当前集体经济组织发展的最大短板，要着力培养一支懂经营、会管理、爱农村的人才队伍。一是探索“政经分开”改革，指导村集体经济组织用好特别法人身份，加强内部治理，完善日常管理。在目前人才不足的情况下，村“两委一社”成员可以交叉任职，但需厘清职责，不能由两委会代替合作社决策管理。条件适宜的村，可以借鉴靖江市东兴镇的创新做法，支持村股份合作社成立全资公司从事具有一定市场竞争力的项目，要制定好股份经济合作社全资公司设立、出资、组织架构、经营、财务等相关规定，确保全资公司既能参与市场经营，又能纳入“三资”监管体系。二是内留外引人才，做到在现任村干部中择优“留”，在致富带头人中择优“推”，在务工经商人员中择优“引”，真正把能够带领群众发展村集体经济的“能人”选出来、留下来、引进来、用起来。要完善人才激励政策，依法探索建立理事会成员合理合规的取酬办法，比如“底薪＋资产增值”“底薪＋项目提成”等，妥善解决好目前理事会成员薪资不明确、利益关系不直接的问题。

（三）推动资源整合，提升发展“凝聚力”

发展壮大村集体经济需要走“资源整合、形成合力”的道路。在村级农村集体经济组织实体化运作的过程中，可以通过邻近村社的“小联合”或者区域内全部村社的“大联合”，因地制宜推动村级资源的有效整合，形成发展合力。同时积极引导村级农村集体经济组织共同建设乡村振兴示范片区，承接和汇聚更多资源和市场要素，破解单个合作社功能不强、资源不多、发展后劲不足问题，推动乡村产业发展“抱团取暖”。持续深化村企联建，推动经济薄弱村、区级帮扶村主动与联建企业对接，实施金融机构、龙川控股集团和部门单位结对帮扶到村政策，多形式推动村集体经济发展。

（四）完善配套政策，释放增长“新动力”

利用好扬州市《发展村集体经济二十项扶持政策》，从优化财税扶持、落实土地保障等方面支持村级集体经济发展壮大；创新金融服务方式，借力“造血项目”、金融优惠等扶助政策，拓宽村集体经济发展资金渠道；加强农村产权交易平台建设，完善农村集体资产资源流转交易“应进必进”机制，提升农村产权交易的规范化水平；探索“村集体+”发展模式，将发展村级集体经济与农业产业化经营、生态保护、乡村基础设施等政策项目有机结合，走出一条农民增收入、土地增效益、集体增积累的“多赢”之路。

发展壮大村级农村集体经济组织是推进乡村全面振兴的重要途径，通过强化党建引领、加强人才队伍建设、推动资源整合以及完善政策支持体系，可以有效激发农村集体经济的活力，提高农民收入，促进农村经济社会全面发展。在基层实践中，我们应继续探索适合地方实际的发展模式，不断总结经验，完善机制，推进村级集体经济组织健康、持续、稳定发展。

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（作者单位：中共扬州市江都区委党校）