农村集体经营性建设用地入市的新型级差地租分配机制研究

摘要：土地问题是“三农”核心问题。新《土地管理法》于2020年施行后从国家立法的高度系统地规定了农村集体建设用地使用权入市流转制度，破除了集体建设用地进入市场的法律障碍，土地流转市场加速升级。但是农村集体经营性建设用地入市的制度改革推动集体所有土地溢价升值后，面临的突出问题便是利益分配问题。文章基于马克思级差地租理论明晰农村集体经营性建设用地入市产生的“新型级差地租”定义，归纳了“新型级差地租”的主要特征，最后厘清“新型级差地租”的分配机制，为保障农民在“新型级差地租”分配中依法享有的权益提供管理理论基础。

关键词：新型级差地租；农村集体建设用地；收益分配；社会公平

近年来随着我国城镇化的不断发展，对城市国有土地的需求持续增加。政府往往通过征地等手段变更劳动群众集体所有制的权属为国有性质以满足城市扩张对土地的需求，而在征地过程中农民属于弱势群体，巨大的土地增值收益被开发商所攫取，因此在征地过程中经常由于利益分配问题导致社会冲突的发生，在巨大的利益诱惑下承包商强征强拆的现象也屡见不鲜，隐藏在背后的实质是农民无法享受由政策制度的改变所带来的权益升值与级差地租缺乏公平有效的分配机制。不难窥见，土地征收过程中政府始终处于主导地位，土地征用方面的法律法规并不完善（林艳，2022），在各利益方博弈过程当中，农民往往处于弱势地位。厘清农村集体经营性建设用地入市的新型级差地租分配机制，从顶层设计出发改革土地入市流转制度，不仅有利于保障农民合法权益，增加土地的财产性收入，而且对破解乡村振兴的产业用地难题、壮大农村集体经济具有重要意义。

在新《土地管理法》颁布以前，农村集体建设用地必须先变更产权为国有土地才能入市交易。随着我国土地供求矛盾的逐渐突出，从2015年开始，我国在全国33个试点城市开展了“三块地”（农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革）土地制度改革并取得了一系列的经验（张云辉和汪洋，2022）。2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和国土地管理法》修正案，为新《土地管理法》，自2020年1月1日起施行。新《土地管理法》将“土地承包经营权”和“土地经营权”分别成权，从法律以及内涵上对两者进行了明确的区分，极大地促进了我国农村土地流转与规模化经营的发展，进一步贯彻了“三权分置”的理念，并从国家立法的高度系统地规定了农村集体建设用地使用权直接入市流转制度（夏沁，2022），可以有效解决城市土地资源紧缺的问题和城市扩张与农村集体占有土地之间的矛盾。

具体来看，新《土地管理法》从法律层面规定了符合规划并依法登记的农村集体建设用地经过合法的审议流程后可交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，可以采取出让、出租等方式，为农民享受土地增值收益与级差地租收益提供了法律保障。有研究提出，在入市过程中的核心问题是要保障农民的权益，让农村土地回归市场价值，构建平等合理土地收益的分配机制（邓宏乾等，2016），但是由于当前配套法律法规尚未完善以及各地农村集体经营性建设用地入市的进程差异较大，在农村集体经营性建设用地流转入市过程中存在收益分配失衡等问题，兼顾政府、集体、个人三方利益的收益分配关系还有待厘清（赵昶和郭琎，2024）。可以发现，当农村集体经营性建设用地入市的法律障碍被破除后，农村集体经营性建设用地入市面临的最突出的问题便是利益分配问题。但由于政策制度的改变导致土地产权变更而带来的增值属于何种级差地租收益以及具体的利益分配机制还有待进一步厘清，利益分配逻辑与路径还不明晰，进一步限制了农村集体经营性建设用地入市流转的推进。鉴于此，本文首先基于马克思《资本论》的级差地租理论界定了农村集体经营性建设用地入市土地溢价新型级差地租概念，剖析了农村集体经营性建设用地入市“新型级差地租”的特征，最后基于不同的入市方式构建了农村集体经营性建设用地入市“新型级差地租”分配机制，为农村集体经营性建设用地入市收益分配提供理论支撑与实践参考。

一、农村集体经营性建设用地入市“新型级差地租”界定

土地是农业部门以及人类经济生产最基本的生产要素，中国的土地的所有者包括了劳动群体集体所有以及国家所有。石先梅（2019）归纳了中国的土地制度与马克思理论下的资本主义土地制度的差异（马克思理论中没有讨论土地流转权，土地产权订立合同主体不一致）与相同点（土地产权的获得需要交纳一定的费用），因而在马克思在《资本论》第三卷讨论级差地租理论时，没有涉及农村集体经营性建设用地入市（尤其是由于制度改革产生的）级差地租的界定与分配问题。中国农村集体经营性建设用地入市是2019年新《土地管理法》颁布后出现的具有鲜明的时代性与中国特色的土地改革制度。

（一）马克思《资本论》级差地租理论定义

级差地租理论是马克思在《资本论》第三卷中提出来的理论。地租是指土地使用者在向土地所有者交纳一定的货币后，土地所有者把土地使用权交给土地使用者，这里土地使用者向土地所有者所交纳的货币说是地租（在马克思资本论中的地租主要指货币，但是在现代经济社会当中地租又不仅仅指货币）。马克思认为真正的地租是“使用土地本身而支付的，不管这种土地是处于自然状态，还是已被开垦”。级差地租分为两个类别，分别为级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ。级差地租Ⅰ是由于土地本身条件的优劣（包括土地肥力或和地理位置两个方面的差异）而产生租金的差异。级差地租Ⅱ是由于在同一块土地上，通过不断地投入等量资本，通过资本的投入提高土地的生产力而获得超额利润而形成级差地租Ⅱ。所以级差地租Ⅰ是天然条件而形成，而级差地租Ⅱ是资本投入的差异造成的。

（二）农村集体经营性建设用地入市土地溢价新型级差地租界定

因为土地入市后仍然是原来的土地，并没有因为土地自身条件的优势获得了更高的地租收入，土地的地理位置以及肥力均没有变化，因而土地入市后而产生的土地增值溢价显然不属于级差地租Ⅰ。而这个土地的价格溢价显然“不是土地的购买价格，而是土地所提供的地租购买价格，它是按照普通利息率计算的”，因此，农村集体经营性建设用地入市流转后由原来的农业用途或者农村用地变更为工业、商业用地，用途改变了，它的增值是由在土地上的用途改变以及投资增加而发生的，从这个角度看，农村集体经营性建设用地入市流转产生的溢价应该是属于级差地租Ⅱ。但是要注意，农村集体经营性建设用地用途以及投资的增加并不是资本自身自由流动与投资的结果，而是有两个制度前提：一是土地使用权的转让，这为土地的合理开发等提供了法律依据；二是土地出租获得制度许可，合作开发商只拥有土地在一定期限内的使用权，这种制度下的开发方式往往以合作开发为主，土地溢价空间小于通过土地出让的开发方式。综上所述，农村集体经营性建设用地入市流转产生的地租收入变化应该是属于级差地租Ⅱ的范围，但是又不完全属于级差地租Ⅱ，因为土地的溢价还包含了制度的改变发挥的作用。土地入市即包含了土地出让与土地出租的入市流转两方面产生的租金差额，制度改革是前提。史永隽（2017）把由于征地（产权变更）而产生的租金差额称为“新型级差地租”，因此参考史永隽（2017）的做法，本文也称农村集体经营性建设用地入市产生的级差地租也称为“新型级差地租”。

二、农村集体经营性建设用地入市“新型级差地租”特征

（一）入市土地有明确的指定范围

农村集体经营性建设用地入市是指具有生产经营性的农村建设用地，如工业或商业用地，包括符合总体规划的农村集体经济组织单独或与其他单位入股联营企的企业、商业建设用地。这说明，农村集体经营性建设用地入市并不是改变原有土地的性质，也不是增加全国农村经营性土地存量，而是引入社会资本盘活农村原有经营性建设土地资源的一种手段，具有非常明确的范围，这也是产生新型级差地租的主要载体。

（二）土地出让溢价空间巨大

在新中国成立初期，中央与地方的财税制度呈割裂态势，地方财税收入主要用于地方经济发展，上交中央的财税比例较小，这极大地调动了地方发展经济的积极性，但是这也导致了中央财政拮据。1994年，我国开始了分税制改革后，地方财税大部分上交中央，充实国库，但是由此带来了地方财税薄弱的弊端，为了解决这一问题，中央同意地方政府出卖土地，并可以将出卖土地所得的财税收入留存地方。因此，自中央分税制改革后，土地财政便一直是地方政府的主要收入来源，有的地方土地出让金占预算外收入的比例甚至达到80%以上。《2019年中国300城市土地市场交易情报》报告数据显示，2019年，全国300个城市成交土地25899宗出让金额在5万亿元以上，制度的改革“可以从这个不费它一点力气就创造出来的价值中占有一个日益增大的部分，剩余价值中一个日益增大的部分就转化为地租”，这表明土地出让溢价空间以及由此产生的“新型级地租”的市场是巨大的。

（三）集中体现了共产党“以人民为中心”的执政思想

相对于以前单一的征地政策，农村集体经营性建设用地入市制度显然从很大程度上保障了劳动群体享有土地“新型级差地租”的收益权利。一方面在征地政策规定上，以前的土地管理法规定土地的补偿标准按征地以前的用途来计算，而新土地管理法规定征地补偿的标准应该由区片综合地价确定，显著提高了劳动群体“新型级差地租”的收入；另一方面，允许土地入市发挥了市场的调节作用，在入市流转或出让的过程中通过市场竞争机制大幅度地提高了交易单价与金额，农村集体经营性建设用地入市制度显然从很大程度上保障了劳动群体享有的土地级差地租，增强了劳动群体在“新型级差地租”利益分配中的话语权。综上所述，国家颁布的新《土地管理法》改革是“以人民为中心”思想的突出体现。

三、农村集体经营性建设用地入市“新型级差地租”分配机制

（一）“新型级差地租”的利益分配主体

首先，马克思将资本主义社会经济关系的三大主体归纳为“构成现代社会骨架的三个并存的而又相互对立的阶层-雇佣工人、产业资本家和土地所有者”，马克思理论认为三个主体之间的利益分配机制主要为雇佣工人获得工资、土地所有者和农业资本家在博弈中分配农业生产的剩余价值。但具体到中国现实，农村集体经营性建设用地入市的主体即包括劳动群体、国家、资本家（在本文中所指的资本家并不指资产阶级，主要指代的是拥有资本的人或者资本拥有者），但是“新型级差地租”的分配并不是简单的“谁流转谁获益”（尽管“谁流转谁获益”是主要的分配方法），“利益归谁”及“如何分配问题”有待进一步明晰。在农村集体经营性建设用地入市后劳动群体既是土地所有者，也可以成为雇佣工人，因此劳动群体既可以获得工资，也可以获得“新型级差地租”，同时参与生产剩余价值分配；而国家主要收取土地出让金与相应的管理费用；资本家获得“新型级差地租”的部分以及生产剩余价值，利益分配既有交叉，又有区别，具体如何分配还要考虑到不同的入市方式。

（二）不同农村集体经营性建设用地入市方式

新《土地管理法》规定农村集体建设用地入市的方式主要有出让、出租等两种方式，如果通过出让方式入市的，其使用权在法律允许范围内还可以转让、互换、出资、赠予或者抵押。在本文中讨论的“新型级差地租”分配特指经过出让和出租两种方式进行的初次转让情况下不同农村集体经营性建设用地入市产生的新型级差地租。

（三）“新型级差地租”分配机制

对于利用出让的方式入市的农村集体经营性建设用地，在土地出让后同样有使用期限限制，在引入市场机制后，土地交易的瞬间其主要的增值因素不是由资本家在土地上增加投资而产生的，它的主要增值并不由在土地上的生产活动来决定，仅仅只是因为土地使用权的出让变更提高了土地的使用率以及未来可期的回报率，因此这就从根本上决定了土地出让方是主要的利益分配主体，享有主要的“新型级差地租”分配权利，也是主要享有土地溢价收入分配权利的主要享有者。事实上，除了以货币为代表的新型级差地租之外，土地出让方享有的利益还包括了出让后，土地出让方与资本家经过博弈后在开发过程中依法享有的优先权。但是从全社会角度看，土地是重要并且稀缺的生产要素，在整个社会的发展过程当中，如果没有其他社会物质条件的支撑，没有其他土地为全社会生产所作出的贡献，没有全社会生产力提升作为保障，就无法让农村集体经营性建设用地有放弃原来用途或者经营权的机会，土地的价值提升是作为全社会总劳动的结果，也就是说土地出让带来的溢价来源于全社会的贡献，而且土地出让的合法性来源于制度福利，属于制度改革的福利溢出，制度改革的福利溢出也理应由全社会享有，因此利用出让的方式进行入市的农村集体经营性建设用地还应该有一部分的“新型级差地租”在全社会范围内分配。土地出让方的“新型级差地租”分配应该由土地出让方的全体劳动群体收取并在全部劳动群体中分配；由全社会分配的部分应该由国家收取，在全社会分配。

（三）农村集体建设用地利用出租方式入市的“新型级差地租”分配机制

对于利用出租的方式入市的农村集体经营性建设用地，土地所有权仍然属于劳动群体，在引入市场机制后，土地的增值因素主要由于增加投资带来的增值，并且土地出租同样是有期限的，并且期限一般比土地出让的期限要短。如果是单纯的农村集体经营性建设用地出租，那么级差地租很明显也是归土地所有方的劳动群体所享有，而且土地所有方的劳动群体也仅仅享受级差地租收入，“新型级差地租”在土地出让方群体和资本家之间的分配比例不因资本家经营状况变化而变化。但是在实际开发过程中，土地所有方往往更倾向于与资本家以合作的形式进行开发，土地所有方提供土地并且让利部分地租，但土地出让方参与到后期的开发与经营周期内的利益分配，而且土地出租方劳动群体还可能在后期开发过程中通过提供劳动获取工资收入，土地出租方与资本家组成紧密的利益联结体，合作开发与单纯土地出租的主要区别就在于合作开发土地出租方群体的级差地租分配比例因资本家的经营状况改变而改变，当土地开发得当，经营良好，那么土地出租方将获得更大的“新型级差地租”与更大的土地溢价空间，当土地经营不良，那么土地出租方将可能损失部分的“新型级差地租”，对于土地出租方来说收益风险有所提高。

综上所述，在新《土地管理法》施行的背景下，允许农村集体经营性建设用地入市对保障劳动群体的利益分配具有十分重要的现实意义。对于以“出让”的方式进行入市的土地“新型级差地租”分配，应该重点关注与改革国家收取以及在全社会范围内分配的部分“新型级差地租”的收取手段与分配途径；对于以出租的方式进行农村集体经营性建设用地入市的土地“新型级差地租”分配则应该重点关注土地出租方劳动群体与资本拥有者（开发方）的利益分配的规范性，以免在开发与分配过程中滋生社会矛盾。

参考文献：

[1]邓宏乾，彭银.土地流转、收益分配与农地制度结构性变革[J].江汉论坛，2016（10）：5-10.

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[3]石先梅.中国级差地租及其现实意义分析[J].广西质量监督导报，2019（06）：61-63.

[4]马克思.资本论（第3卷）[M].北京：人民出版社，1975.

[5]史永隽，叶婷婷.“新型级差地租”的形成与分配[J].《资本论》研究，2017，13（00）：177-181.

[6]林艳.经济利益链视角下征地冲突的管理途径探析[J].中国集体经济，2022（35）：49-51.

[7]张云辉，汪洋.“三块地”改革对县域经济发展的影响研究[J].农林经济管理学报，2022，21（06）：754-764.

[8]夏沁.论农村集体经营性建设用地入市的规范体系——以《土地管理法》（修正）和《民法典》为基本法[J].华中农业大学学报（社会科学版），2022（03）：177-187.

＊基金项目：广西哲学社会科学规划研究课题“新《土地管理法》背景下广西农村集体建设用地入市流转问题与对策研究”（20FJY016）；广西高校中青年教师科研基础能力提升项目“乡村振兴背景下广西新型农业经营主体发展路径研究”（2020KY25002）。

（作者单位：广西职业师范学院旅游与公共管理学院）