大连对标DEPA推动高水平对外开放的策略研究

〔内容提要〕对接国际高标准经贸规则不仅是推动制度型开放的重要抓手，也是发展区域数字贸易的必经之路。本文在对比DEPA、RCEP与CPTPP三大贸易规则基础上，提出大连高水平对外开放“三步走”的路径设计和对标DEPA规则的重点领域及实施策略，即以积极对接高标准DEPA规则为契机，依托自贸试验区先行先试政策优势，发挥推进数字经济改革和扩大开放的“试验田”作用，加大制度型开放压力测试，逐步摸索形成开放环境下可复制可推广的“辽宁模式”“大连经验”，为促进辽宁国际贸易便利化和高水平、高质量制度型开放，推进外向型经济深度融入世界提供智慧和经验。

〔关键词〕数字贸易；数字经济；DEPA；大连自贸片区

大连市委、市政府深入学习贯彻习近平总书记关于东北辽宁、大连振兴发展的重要讲话和重要指示批示精神，锚定加快建设“两先区”（产业结构优先化的先导区、经济社会发展的先行区），当好辽宁振兴、东北振兴“跳高队”，深化改革开放、增强区域创新能力。《关于在辽宁全面振兴新突破三年行动中进一步提升对外开放水平的实施意见》（辽政办发〔2023〕7号）中也提出“加强辽宁自贸试验区大连片区制度创新；积极探索中日韩经贸合作新模式；完成辽宁自贸试验区92项改革创新任务”等要求。

为此，大连应以超前布局，积极对接高标准《数字经济伙伴关系协定》（Digital Economy Partnership Agreement，简称DEPA）规则为契机，依托自贸试验区先行先试政策优势，在数字经济扩大开放、相关领域改革创新、建设对标国际高标准贸易投资规则、发展适合中国国情的投资贸易便利化等方面努力先行先试，加大制度型开放压力测试，发挥推进数字经济改革和扩大开放的“试验田”作用，逐步摸索形成开放环境下可复制可推广的“辽宁模式”“大连经验”。

一、DEPA先进之处

DEPA于2020年6月由新加坡、智利和新西兰3国发起签订，2021年1月正式生效，旨在加强三国间数字贸易合作并建立相关规范的数字贸易协定。中国于2021年11月正式提出加入DEPA的申请。

DEPA是迄今为止针对全球数字化转型和数字贸易发展最为全面的数字经济规则体系，综上所述，DEPA是全球第一个数字贸易规则，其先进之处主要体现在三个方面。一是全面性。DEPA包括商业和贸易便利化等16个模块，与《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）电子商务细则相比，DEPA覆盖内容更加细致。二是灵活性。参与方不需要同意DEPA16个模块中的全部内容，可以以“点菜”方式，选择其中几个模块灵活加入协定。三是前沿性。不仅包含美欧等主流数字治理理念，还加入了提升数字贸易便利化水平、促进新兴交叉领域技术创新等方面的突破性规则。有望成为数字经济领域的“CPTPP”或“WTO”。

虽然中国数字经济规模位居全球第二，但在数字经济国际贸易规则上仍受其他国家制约，数字贸易规模较小。加入DEPA有助于中国对接世界领先的数字经济国际规则，抢占全球数字经济国际标准制高点和话语权，壮大数字贸易规模，带动国内传统产业加快数字化转型，促进传统外贸转型升级。

二、DEPA、RCEP与CPTPP贸易规则对比

2020年中国正式加入了《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。2021年中国申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）和《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）。RCEP体现了亚洲自由贸易协定的规则方向，CPTPP是当今世界最高标准的自由贸易协定，也是一个约束力更强、制约性更高的协定，DEPA则体现了当今国际数字贸易发展的趋势和规则。总体来看，在服务贸易的综合开放度上，CPTPP较高，DEPA其次，RCEP较弱；在数字贸易开放度上，DEPA最高，CPTPP其次，RCEP最弱。

在数字贸易规则方面，就承诺程度而言DEPA在大多数与CPTPP重合议题上承诺程度更高，RCEP承诺程度相对较低。此外，三大贸易协定对数字贸易关注的重点也有所差异，DEPA强调数字经济包容、创新发展；CPTPP大力倡导信息共享与跨境数据流动，鼓励国际合作；RCEP则重点关注贸易便利化和改善电子商务环境，致力于促进电子商务的发展。

三、大连数字经济发展存在问题

一是数字经济整体发展质量不高。在基础软件、工业软件、人工智能、智能终端、信息通信设备等领域尚未涌现具有广泛影响力与产业引领地位的企业。软件产业与传统产业结合不紧密，在工业互联网平台、智能制造等领域缺乏全国知名产品。

二是数字经济核心产业规模不大。软件业务收入约为640亿元，在全国副省级城市中排名靠后。在电子信息制造业领域，产业规模较其他先进副省级城市也相对较小。

三是口岸优势没有充分发挥，数字贸易目标导向不明晰。没有充分发挥大连作为东北亚区域物流中心的区位优势和大连自贸片区先行先试的政策优势。

数字贸易是数字经济的重要组成部分。发展数字贸易可以有效拉动数字经济发展。

数字贸易是以产品或服务为载体，通过数字交易并以电子方式跨境传输的国际贸易。可分为数字技术贸易和数字内容贸易两类，分别对应数字经济的数字产业化和产业数字化两个方面。数字技术贸易是指互联网、云计算、大数据、人工智能等数字技术的跨境贸易，狭义上包括云计算、软件技术、社交媒体、搜索引擎、卫星定位等数字服务贸易，广义上还可包括信息通信技术（ICT）产品的跨境贸易。数字内容贸易是指利用数字技术或数字信息平台交付的产品或服务，狭义上包括金融、保险、知识产权、咨询服务、数字影视、数字音乐、数字传媒、在线学习、在线旅游等数字服务跨境贸易，广义上还包括基于跨境电商平台实现的B2B、B2C、C2B、C2C商品交易。

由此可见，数字贸易与货物贸易、服务贸易存在交叉重叠部分，狭义的数字贸易属于服务贸易的范畴，广义的数字贸易还应包括ICT（信息与通信技术）产品贸易和跨境电商实现的商品贸易。

四、大连发展数字经济、数字贸易基本思路

习近平主席在博鳌亚洲论坛2022年年会上曾提出“中国将扎实推进自由贸易试验区、海南自由贸易港建设，对接国际高标准经贸规则，推动制度型开放”。规则开放是制度型开放的重要内涵，包括数字贸易在内的服务贸易开放是制度型开放的重点和难点。

大连发展数字经济、数字贸易的总体战略应当是，对标DEPA，实现高水平对外开放。即全面依托大连自贸片区，充分利用自身区位优势和政策优势，积极探索在对接国际高标准经贸规则上率先破题，做好压力测试，为促进辽宁国际贸易便利化和高水平、高质量制度型开放，推进外向型经济深度融入世界提供智慧和经验。

在具体实施路径上，可按照三步走的阶段性步骤展开。

第一阶段，用2—3年时间对接海南自由贸易港已立法实施的政策措施。《中华人民共和国海南自由贸易港法》赋予海南自由贸易港法规制定权，海南自由贸易港充分利用此一优势对标国际高标准经贸规则，制定了诸如《海南自由贸易港优化营商环境条例》《海南自由贸易港公平竞争条例》《海南自由贸易港知识产权保护条例》《海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）》等法规性文件，在对接高水平国际经贸规则上已成为我国参与高标准区域贸易协定探索新路径、积累新经验的前沿阵地。大连可以考虑探索与海南自由贸易港建立“政策飞地”关系，将海南自由贸易港相关政策法规辐射到大连自由贸易片区。

第二阶段，用2—3年时间对接RCEP。按照RCEP电子商务/数字贸易相关条款，逐一落实可行方案，在立法先行的基础上逐步推进落实，在实际运行中不断积累经验和智慧，为后续对接DEPA奠定良好基础。

第三阶段，再用2—3年时间对接DEPA。由于海南自由贸易港、RCEP的部分电子商务/数字贸易相关条款与DEPA有重叠，因此该阶段的部分内容可能先期已有先行先试，可在总结经验的基础上进一步大胆探索，与海南自由贸易港密切合作（海南自由贸易港目前对接的是更高标准的CPTPP），深入推进DEPA数字贸易规则率先在大连自由贸易片区先行先试后复制推广，促进东北地区国际贸易便利化和高水平、高质量制度型开放。

五、大连对标DEPA规则重点领域及实施策略

由于中国在区域贸易协定层面就数字贸易治理所作最高承诺主要体现在RCEP中，中国在RCEP基础上申请加入DEPA，意味着RCEP与DEPA差异恰恰成为中国对接DEPA所面临的关键挑战。大连在与DEPA对接时，应重点关注和应对“数字贸易便利化”“数据跨境流动和本地化存储”“数字产品相关规则”“新兴趋势和技术相关规则”“数据创新与数据公开”“中小企业及数据包容”等6个重点领域规则要求。

（一）数字贸易便利化

DEPA“贸易便利化”模块规则主要体现在无纸化贸易、电子发票和电子支付方面。DEPA和RCEP在数字贸易规则方面均提到了无纸贸易。大连可以考虑在自由贸易片区加快试行电子贸易管理文件系统，并不断提高系统稳定性和便利性。对于企业使用效率低下的功能或专区进行线上系统优化，简化流程步骤；对高频使用功能进行重点优化，提升企业办理相关业务的效率和满意度；帮助企业熟悉和使用无纸化贸易的申请流程，对于企业理解困难、使用困难的部分，通过线上专员指导、线下专人服务等方式对企业用户进行及时指导。逐步有序将“单一窗口”无纸化贸易相关规定在全市范围复制推广，同时与RCEP及DEPA成员开展经验交流，搭建信息互通、数据结构化的贸易文件管理系统。

（二）数据跨境流动与创新

1.对接“数字产品”相关规则

DEPA中的数字产品主要是指以电子方式传输、可数字编码的文本、音像、视频产品等。DEPA框架下的数字产品规则主要涉及数字产品关税、非歧视待遇和数字知识产权保护三方面。对接这三类规则会对大连的数字产品市场带来较大的开放压力。

一是在数字产品的关税方面，大连目前需要寻找合适的技术方法合理估算大连通过电子传输方式所实现的贸易额，从而合理估算出相应的贸易税收损失。二是探索率先落实数字产品跨境交易非歧视性待遇，在评估国内数字产品竞争格局基础上，探索按计划、分阶段逐步落实DEPA关于给与成员国数字产品最惠国和国民待遇的相关要求，为国际数字产品进入国内市场提供非歧视性待遇。与此同时，围绕特定产业，对数字产品市场开放意愿进行摸底，并考虑协定所规定的例外机制能否提供一定的弹性缓冲，对数字产品集中涌入可能造成的冲击进行压力测试，制定数字产品贸易救济措施，防范市场开放带来的巨大冲击和影响。三是在数字知识产权保护方面，要充分利用DEPA中例外规定条款，对使用密钥的信息和通信技术类产品进行合理分类，当信息技术产品是用于政府网络、金融监管或执法情形时，可以利用例外规定予以监管约束。

2.对接“数据流动及存储”规则

DEPA的数据模块主要包含“数据跨境自由流动”和“数据存储非强制本地化规则”。该规则与CPTPP中的对应规则是相同的。对接这些规则，对于大连而言最大的挑战是要在数据跨境流动目标和安全目标之间找到适当平衡点，做到数据能在安全可控前提下跨境流动。

具体而言，大连要尽快对跨境流动数据开展分层分类分级专题研究，做到业务数据和非业务数据流动分开。对业务数据跨境流动限制的相关法律进行梳理盘点和调整；在数据存储非强制本地化规则方面，认真研究数据存储本地化的相关规定并进行相应调整。

大连可在自由贸易片区率先推行数据分层分类分级保护制度，根据大连市经济和产业发展的实际需要，制定分级标准的实施细则，并开展相关压力测试，为开展跨境数据流动层分类分级管理积累宝贵经验。同时，打造个人信息保护高地，明确个人信息保护的责任和边界，为更多企业采集、储存和使用个人信息提供有效政策指引，也为敏感个人信息保护提供更多支持。

积极探索落实国际互认的数据跨境流动规则。大连自由贸易片区可以率先落实RCEP中电子商务的相关规则，探索同东南亚国家和地区签署争端解决机制协定等。推动与重要贸易伙伴通过双边、多边协议建立数据跨境流动认证等信任机制，破除数据跨境流动壁垒。积极跟踪跨境数据流动国际规则制定，重点关注东盟国家数据确权、数据交易、数据安全的标准和规则制定，探索建立区域统一的数据流动规则。

3.对接“数字身份”规则

所谓数字身份，就是将真实身份信息浓缩为数字代码，形成可通过网络、相关设备等查询和识别的公共密钥。鉴于DEPA成员国所实施的数字身份政策措施具有差异性，且彼此之间的法律规范并不统一，因此DEPA重点敦促成员国促进各自数字身份制度之间的互操作性。目前国内对于建立数字身份制度还在探索阶段，我国已签署的区域贸易协定均未涉及数字身份相关规则。对此，大连自由贸易片区可根据国际通行规则和商业管理经验，立足电信运营商采集和掌握的信息，抢抓先机先行尝试建立数字身份制度，根据国际既定框架和通行公认的技术标准推出符合大连发展情况的数字身份的认定相关办法、标准和技术，如建立区块链分布式数字身份标准等。在此基础上，进一步探索高起点、高标准做到与DEPA成员国的数字身份制度之间具有互操作性，当然也可以吸收DEPA成员国的优秀经验和做法。

4.对接“数据创新与公开政府数据”规则

对接此一规则，对大连而言收益和挑战并存。在数据创新方面，DEPA强调监管数据沙箱对于加强数据创新的重要性，DEPA成员可在沙箱中分享彼此数据。此外，DEPA还敦促成员在数据共享机制、数据新用途的概念认证方面开展合作，促进数据驱动型创新。有鉴于此，大连可在条件成熟时，通过与DEPA成员之间实现数据跨境流动和分享，构建新机制来促进数据驱动型创新。

在公开政府数据方面，大连需要加快研究向公众开放部分政府数据，以扩大对开放数据的访问和利用，还要对信息开放提出相应透明度承诺，以高透明度的政府承诺推动政策有效性；为企业提供易于操作、便于理解、程序简明、内容集成的相关信息集合平台，精细化分类信息，提高信息便于获取的渠道；提高从业人员的业务素质，加强专业能力的培训，为市场主体获取信息或者对信息产生的疑问提供直截了当的指引。

（三）值得信赖的数字环境构建

1.对接“新兴数字技术”相关规则

DEPA新兴数字技术主要涉及金融科技和人工智能两大方面的规则。金融科技创新是增强金融服务能力的动力，促进金融机构和金融技术企业间合作、产业间合作、创业协作项目或创业人才协作是DEPA提出的要求。大连的努力方向，一是加快开发金融硬件和软件应用技术，尤其是实现不同应用场景下的金融技术迭代升级，拓展金融数字化技术应用场景；二是与DEPA成员国企业进行合作，增强金融机构在与DEPA成员国企业合作中的主导地位，挖掘小型和微型金融机构的实际需求；三是开展金融科技人才合作，建立汇聚金融科技人才的平台，确定金融科技人才标准，积极与DEPA成员进行创业人才合作。

人工智能技术的日益广泛运用对现有的法律规范和治理体系提出了严峻挑战。大连可以进行探索的方面，一是分析研究DEPA成员的实践经验与相关标准、法规，在开展人工智能治理方面先行先试。二是支持行业企业制定伦理公约，履行道德主体责任，研究制定人工智能信息披露和伦理审查等管理机制。三是在大连自由贸易片区进行规则的试点。在条件具备的情况下，适当开展相关企业合作，探索各方利益诉求的“最大公约数”，构建协调一致的人工智能治理框架。

2.对接“中小企业及数据包容”相关规则

DEPA要求缔约成员推动数字工具和技术的应用以协助中小企业在政府采购、投资、信贷等方面获取更多的机会，同时要求缔约成员建立信息共享平台以为中小企业发展提供更多的信息获取渠道。对此大连需尽快建立和维护免费的、可公开访问的网站为中小企业提供政府采购、融资计划、贸易促进计划、海关通关程序、数据流动、数据监管沙盒、知识产权、数字贸易技术标准、检疫检验、贸易促进等信息，提升政策的透明度。同时，充分研究如何利用该规则为中小企业谋取贸易和投资机会，建立数字贸易交易促进平台，围绕市场主体的实际需要，如数字版权确权、估价和交易等经济活动开展先行先试，打造沙盒监管示范区，努力提升数字贸易发展能力和水平。此外，为中小企业参与国际数字经济交流活动提供支持，如优化中小企业数字经济营商环境、为中小企业发展数字技术和提升数字能力提供必要的融资支持、对中小企业相关人员进行数字能力培训等。

多渠道利用各类财税金融优惠措施，支持相关企业“走出去”开拓国际市场。探索设定服务外包和技术贸易数字化业务发展目标，围绕目标要求，以“一带一路”沿线国家和地区及我市友好城市为重点，组团出访、定向合作，积极开拓当地市场，扩大数字贸易企业的国际市场空间。

六、保障措施

（一）尽快将数字贸易纳入大连未来发展战略

未来国际贸易发展的重点是服务贸易，部分货物贸易也将服务化，而这些也都依托于数字贸易的发展。因此，大连应尽快将数字贸易纳入未来发展战略。一是提高大连数字贸易的战略定位。制定完善的数字贸易发展规划，明确未来发展的重点方向、目标和路径。二是建立大连市数字贸易发展工作机制，推进贸易、产业、金融、科技等数字贸易相关领域政策叠加，协调解决跨部门重要事项和问题，形成推动全市数字贸易创新发展的强大工作合力。三是跟踪数字贸易国际规则动态。尤其侧重深入研究美国、日本国家在区域自贸协定中对数字贸易的立场和规则。

（二）组建数字贸易专题研究机构

由学术界、企业界和政府相关部门共同参与，以RCEP、DEPA、CPTPP为主要参照基准，系统研究数字贸易发展现状和特征、全球范围数字贸易的未来发展方向、可能的系统重要性影响等，为制定数字贸易发展战略提供理论指导。一是研究提出区域贸易协定中能够普遍使用和接受的数字贸易规则和条款及其在自贸片区先行先试的可能性。二是研究以统计数据为基础、以调研数据为支撑、以分析数据为补充的数字贸易统计方法，推动数字贸易企业纳统，定期形成数字贸易研究报告，为数字贸易发展决策提供有力支撑。三是进一步深化数字贸易安全策略的研究，主要研究如何建立一条合法合规且技术保障到位的数字贸易安全包线，确保数字贸易良性发展。

（三）创新数字贸易发展理念和监管思路

数字贸易融数据、货物、服务于一体，使得单一维度政策效力有限，数字贸易发展理念和监管思路需强调全局视野，综合施策。一方面，建立跨监管部门的信息交换平台，积极推动海关、外汇、商务、金融、税务等部门信息互换和数据共享，提升数字贸易监管服务能力；争取更多的政府部门、更多的脱敏数据上网，加快数据互动共享效率。另一方面，数字贸易监管政策要在跨境数据流动、国家安全、地区经济发展、隐私保护之间建立有效平衡。

（四）利用区块链技术探索数字贸易模式创新

区块链是数字经济、数字贸易发展战略不可或缺的部分。要充分发挥区块链技术在促进数据共享、优化业务流程、降低运营成本、提升协同效率、建设可信体系等方面的作用，提升数字经济、数字贸易运行效率。应加快区块链与数字经济、数字贸易所依托的互联网、信息技术、大数据、物联网等科技的深度融合，构建“区块链+数字经济、数字贸易”的新商业范式。

（作者单位：大连理工大学商学院）