黄河流域文化遗产保护公益诉讼运行困境与对策研究

黄河是中华民族的母亲河，孕育了源远流长的文化和灿烂辉煌的文明。在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，习近平总书记强调，“要推进黄河文化遗产的系统保护，守好老祖宗留给我们的宝贵遗产”。据了解，2019年10月以来，全国检察机关共办理文物和文化遗产保护公益诉讼1.7万余件，极大程度上保护了文物和文化遗产。但由于文化遗产保护公益诉讼制度尚不完善，流域协同机制存在缺陷，导致黄河流域文化遗产保护的司法效力有待提升。因此，有必要进一步完善文化遗产保护公益诉讼制度，做好中华文明传承工作。

文化遗产公益诉讼的定位

文化遗产的公益属性

从词源上讲，文化遗产是指历史上遗留下来的物质财富和精神财富。公共利益在《公益政策词典》中定义为属于国家或者社会中多方主体所有的。从权属角度上来讲，以遗物或者遗迹等为表现方式的物质财富和借助某种载体表现的精神财富并非单独为个人所有，其作为人类文明的重要载体，属于社会公众所享有，具有天然的公益属性。为进一步阐释文化遗产的公益属性，在结合公共利益特征基础上，概括出文化遗产具有公共利益特点：一是广泛性。通常我们认为一个国家或者民族的文化遗产不仅属于这个国家和民族，更属于全世界，文化遗产作为国家或者地区的特性资源，具有一定的公权属性。二是全民共享性。所谓全民共享性是指人人都可享有，不是某人单独享有。物质文化遗产和精神文化遗产通常以一定形式表现出来，如明长城、大运河等，此类文化遗产通常成带状分布，具有开放性，与人们的生活、生产相关，并广泛渗透到政治、经济、社会等各方面。三是具有优先保护性。即非公共利益与文化遗产发生纠纷时，应该优先考虑文化遗产，从而确保国家乃至全球公共利益受到保护。基于以上文化遗产的特征，可以得出文化遗产符合公共利益的属性。

文化遗产保护公益诉讼与其他公益诉讼的区别

公益诉讼涵盖的范围，从最初的生态环境和资源保护、国有财产保护、食品药品安全领域延展到英烈保护、个人信息安全等领域。随着经济社会不断发展，公民文化权利意识不断提升，公益诉讼保护领域也在逐渐满足社会和公民生活文化需求，以公益诉讼方式维护文化遗产的司法手段展现了其自身独有的价值。与其他公益诉讼相比，文化遗产公益诉讼的特殊之处在于：一是保护对象的不可再生性。黄河流域文化遗产如古遗址、古村落等一旦遭到损害，其代表的文化完整性则不可修复。文化遗产与自然资源不同，自然资源或者环境要素在一定周期内可以实现再生，文化遗产则不可再生，故对文化遗产进行司法保护是十分必要的。二是代表国家软实力。随着越来越多的中国文化遗产被列入《世界遗产名录》，在满足公民精神文化权利的同时，也极大增强了中华文化自信和中华文明传播力、影响力。因此，基于文化遗产的独特性和重要性，以独立的公益诉讼方式对其进行保护是有必要的。

文化遗产保护公益诉讼实践困境

文化遗产保护公益诉讼立法中存在的问题

第一，文化遗产保护公益诉讼法律依据供给不足。在实体法层面，《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）第二条规定人文遗迹、自然遗迹等属于环境要素范围内；《中华人民共和国文物保护法》（以下简称《文物保护法》）作为针对文化保护的专门性法律，就文物保护、利用等内容作了详细规定。《中华人民共和国英雄烈士保护法》（以下简称《英雄烈士保护法》）、《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）等法律中也涉及文物和文化遗产保护内容，但是上述实体法并未明确授权检察机关在管理领域开展检察公益诉讼的资格。在程序法层面，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）、《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）亦未对文化遗产保护公益诉讼适用程序进行明确规定。虽然实践中部分省份陆续出台法规规章支持检察机关探索文物和文化遗产保护公益诉讼，但未上升为法律，缺乏明确授权。

第二，文化遗产保护的适用依据存在冲突。《环境保护法》作为环境领域的综合性法律，为尽可能地保护生态环境和自然资源，将人文环境和自然环境都纳入《环境保护法》的调整范围内，为维护社会公共利益提供法律保障。《文物保护法》颁布生效后，将不可移动文物通过专章规定的方式进行固定。该法第二条明确将具有艺术、科研价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑等纳入文物保护范围。两部实体法就同一对象进行规定，导致实践中检察机关、法院在提起和审理文化遗产保护公益诉讼时依据不同，从而产生不同的意见分歧。

文化遗产保护公益诉讼司法中存在的问题

第一，检察机关保护范围相对狭窄。通过对最高人民检察院发布的黄河流域生态保护公益诉讼典型案例和文物、文化遗产保护公益诉讼典型案例分析，发现检察机关针对文物保护案件对象主要在不可移动文物上，关于可移动文化遗产的保护案件相对少。例如，山西省芮城县检察院诉陈某某、董某某盗掘古墓葬刑事附带民事公益诉讼案，济南市钢城区检察院督促保护文化遗产行政公益诉讼案等案件。上述案件反映，虽然文化遗产公益诉讼涉及对象广泛，涵盖古遗址、传统建筑、传统村落等，但多属不可移动文物范畴。根据《文物保护法》规定，除不可移动文物外，文物还包括历史上各时代珍贵的艺术品、工艺美术品、重要文献资料等，以及其他反映历史各时代的社会生产生活内容的代表性实物，这些文物作为可移动文物与不可移动文物一样具有同等保护价值和需求。当前，在文化遗产保护公益诉讼类型上，对可移动文物的关注不够，不利于实现对文物资源的全方位保护。

第二，行政机关履职标准认定不一。文化遗产保护公益诉讼的启动原因在于行政机关未在规定时间内履行检察建议的内容，从而被检察机关认定为未完全履行职责。该流程中核心问题是行政机关是否依法全面履行职责。实务中行政机关和检察机关对于该问题有着不同看法。例如，河南省范县人民检察院诉范县文化广电旅游体育局（简称范县文广局）行政公益诉讼案中，范县检察院认为被告未在检察建议时间内对旧址进行修缮保护，导致晋冀鲁豫野战军指挥部旧址等红色文物未得到有效保护。在庭审中，范县文广局称已经尽最大努力改善旧址的环境，采取了相应的补漏措施，之所以未在规定时间内修缮，是因为文化遗址的修葺工作需要资金，且他们已经申请了专项资金，由于审批流程导致逾期未履行，不应认定未履职。实践中双方缺乏明确判断依据，导致各自判断标准不一，此问题也通常成为诉讼的争议焦点之一。

第三，审判机关判决内容缺乏履行标准。通过对2024年6月最高人民检察院发布的文物和文化遗产保护检察公益诉讼典型案例分析，可以得知该类公益诉讼中，法院的判决内容过于原则性，缺乏具体履行内容，不利于后期判决执行落实。例如，新疆吉木萨尔县人民检察院诉吉木萨尔县文化体育广播电视和旅游局不履行文物保护行政管理职责行政公益诉讼案中，法院判决吉木萨尔县文旅局在6个月内开展对千佛洞遗址内受损壁画的修缮保护工作。虽说判决内容上明确了履行时间，但是缺乏具体履行的标准，这不利于后期检察机关监督其履行判决效果。因此，有必要在明确履行时间的基础上进一步明确履行的标准。

文化遗产保护公益诉讼的完善路径

为进一步贯彻落实党的二十大有关“加大文物和文化遗产保护力度”的部署要求，要通过司法途径为文化遗产保护提供全方位的法治保障，实现国家文化发展战略。

立法中明确文化遗产保护的可诉性

明确文物和文化遗产保护的可诉性，赋予检察机关提起公益诉讼的权利是推进文物和文化保护公益诉讼的前提条件。随着公益诉讼制度的不断完善，检察机关履职范围已从生态环境和自然资源扩展到了未成年保护、英烈权益保护等领域，形成了“4+6”的新格局。随着国家对文物和文化遗产保护工作的重视，有必要通过立法赋予文物和文化遗产保护公益诉讼独立的地位至关重要。进一步完善检察公益诉讼立法制度，通过专门立法方式赋予检察机关提起文物和文化遗产保护公益诉讼的资格。同时，需完善《文物保护法》《环境保护法》等法律中关于文化遗产保护不相适应的地方，尽可能为文化遗产保护提供最大的法律保障。

建立文化遗产保护的线索收集激励机制

实务中，检察机关提起文化遗产公益诉讼的线索多来源履职过程中发现，该线索来源无法保护分散在全国的文化遗产。因此，一方面，应鼓励公众参与其中。多数文物古迹通常坐落于城郊或是比较偏远的地区，这些文物受到侵害的情况，可能只有当地居民清楚，所以有必要鼓励社会组织、专家学者多到所在辖区的各地文物古迹进行调研考察，及时向文物行政管理部门和检察机关反馈当地文物古迹的保护情况，从而为文化遗产保护公益诉讼提供更多案件线索，扩大文化遗产保护范围。另一方面，与行政机关建立线索移交机制。相较于检察机关，文物局以维护文物和文化遗产为本职工作，故其对管辖内的文物和文化遗产是否受损、受损时间、受损程度、受损原因等具体情况更加了解，可以为后期文物和文化遗产修复提供更加专业的建议，以便于受损文物及时得到修缮和恢复，及时对受损的国家利益或者社会公共利益进行救济。

适用行政机关履职不作为的双重履行标准

文化遗产保护公益诉讼以维护公共利益为首位，其作为一种双赢的特殊诉讼类型，应对行政机关履行采用“行为+结果”双重认定标准。一是行为标准。注重考察行政机关在收到检察建议之后是否采取措施对受损文物和文化遗产进行修复。如果行政机关不作为或者怠履行等原因未采取保护文物和文化遗产的举措，即可认定其未履行职责，继而对其提起行政公益诉讼；如果行政机关穷尽所有行政管理手段，此时不宜认定行政机关未履行职责，将行政机关尽到勤勉执法义务作为否认公益利益受损状态持续存在的一个免责事由。二是公益恢复的结果标准。该标准可以从破坏文化遗产的行为是否已经停止进行判断。在破坏文物的刑事附带民事公益诉讼案件中，如果行政机关已在第一时间阻止了破坏文物的行为，或者已督促行为人积极进行文物和文化遗产的修复义务，或者通过代履行消除危险或者排除障碍，因客观原因暂时无法完全履职，法院可将其认定为不完全履行不违法。

适当明确判决内容

履行判决不仅是判断行政机关是否尽职履职的依据，同时也是后期检察机关落实监督职责的依据，故有必要细化判决的内容。文化遗产保护公益诉讼有别于其他公益诉讼，原因在于文物和文化遗产的修复上通常需要专业人员来完成。为了提升文化遗产保护公益诉讼判决的科学性和可行性，法院可以邀请专业技术人员作为专家辅助人参与庭审活动或者与其一同到文化遗产地进行实地调研，制定出更加科学化的判决内容。例如，新疆维吾尔自治区人民检察院阿克苏分院诉某公司破坏文物民事公益诉讼案，济南市章丘区人民检察院诉刘某、林某、郑某刑事附带民事公益诉讼案等案件中，法院在充分论证文物专家提供的修复意见和方案的合理性、科学性之后，判定行政机关按照该方案履行行政管理职责。此举既可以为检察机关后期监督提供依据，也不会导致法院的司法权僭越行政权的风险存在，能够充分发挥公益诉讼保护文物和文化遗产的功能。

文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神。文物作为不可再生资源，需要为其保护提供充足的法治保障。对于文化遗产公益诉讼特别是行政公益诉讼案件，应继续以检察机关为主，既要联合各方共同破解文物保护难题，也要以引导者身份鼓励、促进社会组织等主体的成长发展，有效推动文物保护公益诉讼制度建设。

本文选自：“环境检察公益诉讼跨区域运行机制创新研究”（编号：24E114）河南省社会科学院一般项目课题。

（作者单位 河南省社会科学院）