河南自贸区制度型开放存在的问题与路径选择

摘 要：制度型开放是新一轮对外开放的重要特征，以自贸试验区建设为引领推动河南制度型开放，是新时代河南实现高水平对外开放的必然选择，也是河南经济高质量发展的迫切要求。本文立足新发展格局，以阐释自贸试验区制度型开放理论为切入点，总结分析现阶段河南自贸区制度型开放的现状及面临的困境，结合上海自贸试验区、广东自贸试验区、海南自贸试验区的成功经验，从推进规则规制开放、优化营商环境、加大人才引育政策改革力度三个方面提出了推进河南自贸区制度型开放的路径选择。

关键词：河南自贸区；制度型开放；商事制度改革

自贸试验区作为我国经济发展中新的增长极，它的建立和发展可以带动周边区域经济发展。制度型开放是构建新发展格局的主线，是我国高水平对外开放的重要内容，是贸易强国建设的必然要求。河南自贸试验区在制度型开放进程中发挥着重要的作用，作为我国新时代深化改革开放的试验田，与河南省“十大战略”的契合度较高。河南地处中原，河南自贸区是我国开放在内陆深化的典型，也是形成改革开放新格局进程的主要一环和重要体现，如何推进河南自贸区制度型开放，构建河南开放新格局是河南当前面临的新课题。

一、河南自贸区制度型开放现状

1.河南自贸区基本情况

2016年8月31日，国务院决定设立中国（河南）自由贸易试验区（以下简称河南自贸区），2017年4月1日，河南自贸区作为第三批自贸试验区正式挂牌成立。河南自贸区涵盖三个片区：郑州片区、洛阳片区、开封片区，实施范围共119.77平方公里。三个自贸片区功能布局合理，郑州片区以现代服务业和先进制造业为重点，打造多式联运国际性物流中心；洛阳片区聚焦人工智能、新能源、生物医药等，打造国际智能制造合作示范区；开封片区更是全国21个自贸试验区中唯一的文旅型自贸片区，入选第二批国家文化出口基地名单。

截至2023年年底，河南自贸区已累计新设企业13.2万家，是挂牌前的4.9倍；货物进出口年均增长23.8%，贡献了河南省20%的外商投资。

2.河南自贸区进行制度型开放的先行探索

2024年4月1日，河南自贸区迎来挂牌7周年。作为不沿边、不靠海的内陆省份，河南的对外开放不断取得新的进展，开放型经济规模持续扩大。作为我国第三批自贸试验区，河南自贸区改革创新“试验田”的作用更加凸显，开放带动力和影响力与日俱增。

（1） 优化营商环境，深入推进制度创新

挂牌7年以来，河南自贸区以制度型开放不断优化营商环境，以“一次办妥”为目标，大胆试、大胆闯、自主改，实施制度型开放建设工作硕果累累，截至2023年10月，累计形成制度创新成果546项，其中16项被国家层面采纳推广，62项在全省推广。例如，自贸开封片区试点实施“二十二证合一”，这一改革在整合证照数量、信息化应用程度方面是全国首创，成为全国商事制度改革样本。自贸洛阳片区主导实施的“探索委托境外加工贸易跨境资金结算新模式”，立足企业需求，制定全省首个委托境外加工贸易结算方案，填补了我省委托境外加工贸易跨境收支结算空白，为省内其他企业开展新型离岸国际贸易探索了新路子。郑州技术交易市场探索形成了“创新技术‘能力交易’探索科技成果转化新模式”，将技术交易由“研发后”前置为“研发前”，切实解决了研发与市场脱节的问题，有效提升了科技成果转化成功率，缩短了转化周期，促进了产研深度融合。

（2） 建立中部首个国际艺术品保税仓

自贸开封片区是全国21个自贸试验区、67个片区中唯一一个以发展文化产业为主的自贸片区。2019年9月20日，河南国际艺术品保税仓正式获批，落地开封片区，这是中部地区首个艺术品综合服务运营平台。自贸开封片区积极搭建国际化平台，大力发展艺术品贸易，探索构建文化艺术品贸易全链条服务体系。河南国际艺术品保税仓于2020年7月9日顺利通过验收，7月29日正式开仓。2021年8月，自贸开封片区入选第二批国家文化出口基地，实现了河南省特色服务出口基地“零”的突破，不到3年国家文化出口基地艺术品累计进出口总额已近12亿元。河南国际艺术品保税仓创新艺术品交易“新路径”，通过设置“一行一处三中心”，搭建“国内艺术品走出去，境外艺术品走进来”通道，打造集文物艺术品展示、仓储、交易、物流、担保、租赁、税收、金融等于一体的全产业链，解决了文物艺术品交易过程中的难点。河南国际艺术品保税仓提供覆盖艺术品交易全链条的综合服务，藏品不出仓就可以进行保税展示、拍卖交易，避免了办理烦琐的出入仓海关监管手续，同时减少了藏品反复搬运、拆装的麻烦，大大降低了藏品破损的风险。

（3） 推进发展口岸建设

口岸是国家对外开放的门户，实施更深层次的对外开放，建设更高水平开放型经济，构建“双循环”新发展格局，为口岸发挥更大作用提供了广阔空间。河南省高度重视口岸建设，目前已拥有3个国家一类口岸、9个功能性口岸、5个综合保税区、4个保税物流中心，口岸建设和发展水平居中西部前列。

其中，自贸郑州片区依托国际空港、国际陆港和交通物流信息港，聚焦“空陆网海”“四条丝路”，建设“丝路自贸区”。2019年郑州铁路口岸实现双向运邮；2022年5月，郑州获批成为全国第四个重要国际邮件枢纽口岸；2022年郑州获批全国首家跨境电商零售进口药品试点，自贸区、跨境电商综试区建设步伐加快。2023年2月10日，开封综合保税区通过国家验收，这是河南省第五个综合保税区，全省开放平台布局进一步完善。

二、河南自贸区探索制度型开放面临的困境

1.对标国际高标准规则体系，依然存在较大差距

高标准国际规则强调便利化与自由化并重，着力推进最大限度地取消商品的关税，尽可能减少各种非关税壁垒。目前我国最惠国关税税率中零关税产品的税目较少，关税取消和免除还有较大的空间。在外商投资准入方面，河南自贸区制度性壁垒依然较高，虽然实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，对除国家限制外资进入的领域进行开放，以鼓励外国投资者在当地投资，负清单长度已由2013年的190条缩减为2021年底的27条，但是与国际一流自贸区还有不小差距。例如，迪拜自贸区内外资企业除了在矿产、金融、零售等少数行业外，可100%独资，投资准入均已放开，而河南自贸区开放领域仍集中在特定区域的特定业务，负面清单中仍有8类22项针对服务业的特别管理措施，外资市场准入仍然有待进一步开放。

2.制度创新难突破，功能定位有偏差

截至2023年10月，河南自贸区累计形成制度创新成果546项，其中16项被国家层面采纳推广，62项在全省推广。河南自贸区大力推进营商环境建设，特别是在促进外商投资便利化、加快国际贸易“单一窗口”建设方面，出台了较多的相关政策，创新案例、政策推广的数量多，但是其创新动力尚存在较大的提升空间，具有突破性和创新性的高质量政策比较少，存在照搬其他地方的成功案例，但却没有跟本地实际情况结合好，落实情况不理想。河南自贸区功能定位有偏差，地方政府“GDP至上”的观念依然浓厚，希望通过自贸区建设最终达到集聚产业、推动当地经济增长的目的，河南自贸区各片区往往以新增注册企业数、进出口额、利用资本规模、GDP规模等指标作为评比和评估的重要内容，导致自贸区重招商引资、轻制度创新研究，从而使制度创新实践受到较大的影响。

3.科教创新资源不足，中高端人才缺口较大

截至2023年年底，河南省普通高等院校172所，其中仅有2所211/985/双一流院校；上海市普通高等院校67所，211/985/双一流院校16所；海南省普通高等院校22所，211/985/双一流院校1所；广东省普通高等院校161所，211/985/双一流院校9所。从以上数据可以看出，河南省的教育资源与上海、广东省相差甚远，211/985/双一流院校比例更落后于海南省。自贸区的发展离不开人才，而高等学院是孕育人才的摇篮，教育资源的匮乏严重阻碍了河南自贸区的发展。

2022年河南省GDP为5.82万亿元，全国排名第五；人均GDP为5.89万元/人，各省级排名第二十四名。但据最新统计年鉴数据，2022年河南省人均工资77627元，上海市人均工资212476元，广东省人均工资124916元，海南省人均工资也达到了104802元，工资水平低导致河南省缺乏对人才的吸引力，也导致河南本土人才大量流向上海、北京、广东等省市，河南自贸区中高端人才缺口较大。

三、各地自贸试验区推进制度型开放的经验借鉴

1.上海自贸试验区

上海自贸试验区屡屡发挥先行先试作用，率先推出一线“先进区、后报关”货物状态分类监管等海关监管创新举措，2013年试点运行了第一张外商投资准入负面清单后，负面清单共进行了7次修订，特别管理措施条目缩减至2021年底的27项，实现制造业条目清零。作为国务院《若干措施》试点实施自由贸易试验区，率先开展重点行业再制造产品进口试点，缩减成本的同时减少碳排放，助力绿色发展。例如，2023年7月，沃尔沃建筑设备公司成功从瑞士工厂进口了首台再制造发动机。为落实“鼓励境外专业人员来华提供专业服务”试点任务，上海自贸试验区为持证人才提供工作许可、落户等便利服务，先后发布两批境外职业资格证书认可清单和紧缺清单以吸引人才。

2.广东自贸试验区

广东自贸试验区致力于推动内地与港澳地区经济深度合作，9年来，已累计形成制度创新成果696项，其中在全省复制推广216项。在企业准入方面，为了深化商事制度改革，推行商事登记确认制改革，将企业设立登记的行为性质从行政许可改为行政确认。在企业准营方面，为了精简审批流程，实施“一网通办”“交地即开工”等创新举措。在产业和人才政策方面，为更好地服务企业和吸引人才，落地“双15%”税收优惠政策，在合作区内符合条件的企业和个人的实际税负水平大幅降低。在推进粤港澳大湾区建设方面，为了方便企业注册登记，横琴和中国澳门两地的投资者只需任选一地服务即可通办两地注册登记。在境外人才引进方面，广东自贸试验区在众多方面对港澳及外籍高层次人才给予特殊政策，如出入境、创新创业、服务保障等方面，通过特殊机制安排，推进服务业人员职业资格互认。

3.海南自贸试验区

2020年6月，海南自贸试验区“双15%”税收优惠政策正式落地，有效吸引了市场主体和人才集聚。2020年11月11日，海南自贸试验区发布首张“零关税”商品清单——进口原辅料“零关税”正面清单，2020年12月和2021年3月相继发布了进口交通工具及游艇“零关税”正面清单和进口“零关税”自用生产设备负面清单。截至2022年9月，三张“零关税”清单累计进口货值129.9亿元。作为国务院试点实施《若干措施》的自由贸易试验区，海南自贸试验区在船舶和航空器出境维修免关税等方面展开探索，突破了现行保税政策，同时有利于相关维修产业的发展。

四、河南自贸区推进制度型开放的实施路径

1.持续推进规则规制开放

（1） 深化货物贸易便利化改革

一方面构建“一线放开”与“二线管住”的贸易监管制度。在“一线放开”方面，进入自贸试验区的货物，尽可能地简化其贸易管制措施。另一方面积极推动“单一窗口”建设。为吸引、方便外资企业，为其设立“一站式”服务平台，实现单一窗口作业，提供贸易管理、贸易发展咨询、贸易技术支持、贸易保险等服务，以满足贸易双方的需求，加强对外投资合作的事后管理和服务。

（2） 推进投资规则改革

一是放宽外商投资准入准营，继续缩减河南自贸区外商投资负面清单，消减服务业领域的限制性壁垒，以结合自身产业特色，带动优势产业发展。二是积极探索实施市场准入承诺即入制，将前置审批转变为事中事后监管，强化以过程监管为重点的投资便利制度，注重过程监管，创新完善投资自由制度，减少政府审批事项和“玻璃门”现象。三是建立健全对外投资制度，支持境内企业“走出去”，开展多种形式的境外投资合作，健全对外投资服务促进体系，建立“一站式”服务平台。

2.不断优化营商环境

（1） 深化推行“极简审批”

继续精简行政审批事项和环节，最大限度地持续深化“放管服”。对标国际高标准规则体系，参考国内对外开放最佳实践案例，规范部门审批，提高审批效率，推行企业开办手续“全省通办”，政务服务办理不受属地限制，实现市场监管领域的“一网通办”，切实解决“玻璃门”问题，让群众“少跑腿”。

（2） 推进商事制度集成化改革

构建跨省跨区域的全链条、集成化、系统化的准入准营服务制度，覆盖企业从注册到注销的整个过程，打通部门间的“蜂窝煤”壁垒，推进商事制度集成化改革。

3.加大人才引育政策改革力度

（1） 加快境内高素质人才队伍建设

人才是经济社会发展的动力，是自贸区制度型开放的关键因素。一方面，加大对全国高校毕业生的引入力度，根据河南自贸区的发展需要，积极设置就业岗位，并研究制定人才引进政策，如人才落户、子女教育所得税减免、创业就业便利等一系列优惠政策并积极落实政策的实施，努力将河南打造成优秀青年人才的集聚高地。另一方面，加大对河南自贸区现有管理人员、技术人员等人才的再培养，与当地高校进行合作，或请全国相关专家举办讲座，针对制度型开放理论知识、各地优秀发展经验进行系统教学，为河南自贸区高质量发展创造基础条件。

（2） 推动境外专业人才引进

为吸引优秀境外专业人才来华提供服务，河南自贸区应持续推动国际人才跨境自由流动与资质互认。作为制度创新高地的自贸试验区，对境外来华专业人才在社会保障、子女就学、医疗服务方面实行国民待遇，打造全球人才聚集“新高地”，构建河南开放新格局。

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[5]聂新伟，卢伟.海南自贸港：制度型开放的基础和使命[J].开放导报，2022（3）：48-55.

作者简介：杨楠楠（1989— ），女，河南郑州人，硕士，开封文化艺术职业学院经济管理学院，研究方向：货币银行与金融市场；高文双（1992— ），女，河南安阳人，硕士，河南开封科技传媒学院商学院，研究方向：会计理论。