《深圳市深汕特别合作区“十四五”生态环境保护规划》中期评估

2024-12-31秦榕璘刘鸣娟

中国资源综合利用 2024年8期

摘要：开展规划中期评估是掌握规划实施情况的重要手段和措施。以《深圳市深汕特别合作区“十四五”生态环境保护规划》（简称《规划》）为例，客观评价《规划》的中期实施情况，包括指标目标达成情况、任务推进情况及工程实施情况，并提出面临的问题与挑战。为保障《规划》顺利实施，进一步提出实施建议，以期发挥《规划》的基础性、统领性作用，推进生态环境质量持续改善。

关键词：生态环境保护；中期评估；深汕特别合作区

中图分类号：F299.27 文献标识码：A 文章编号：1008-9500（2024）08-0-04

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2024.08.059

Mid-term Evaluation for 14th Five-Year Ecological and Environmental Protection Plan of Shenshan Special Cooperation Zone of Shenzhen

Municipality

QIN Ronglin， LIU Mingjuan

（Shenzhen Wandong Human Capital Co.， Ltd.， Shenzhen 518000， China）

Abstract： Carrying out mid-term evaluation is an important means and measure to grasp the implementation of the plan. This paper takes the 14th Five-Year Ecological and Environmental Protection Plan of Shenshan Special Cooperation Zone of Shenzhen Municipality （referred to as the Plan） as an example， objectively evaluates the progress of the mid-term implementation of the Plan， analyzes the achievement of indicators and goals， task progress， and project implementation， and puts forward the problems and challenges faced. In order to ensure the smooth implementation of the Plan， further implementation suggestions are put forward， in order to give full play to the basic and leading role of the Plan and promote the continuous improvement of ecological environment quality.

Keywords： ecological environment protection; mid-term evaluation; Shenshan Special Cooperation Zone

深汕特别合作区下辖鹅埠、小漠、鲘门、赤石4个街道，陆域面积为460.41 km2[1-2]。2018年12月，区管委会、党工委正式揭牌，自此深汕特别合作区的经济事务由深圳市全面主导，正式成为深圳第“10+1”区。

党的二十大阐述了中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，将“促进人与自然和谐共生”作为中国式现代化本质要求的重要内容。“十四五”时期是开启全面建设社会主义现代化国家新征程、面向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是深汕特别合作区接受深圳市管理的第一个五年。《深圳市深汕特别合作区“十四五”生态环境保护规划》（简称《规划》）是深汕特别合作区成立以来的第一个生态环境专项规划，对深汕特别合作区融入深圳都市圈建设，促进辖区经济发展，迅速融入粤港澳大湾区建设具有重要作用[3]。《规划》以推动经济高质量发展为主题，以改善生态环境质量为目标，通过底线守护、源头防控、系统治理、智慧管控，长效管理，科学谋划23项指标、60项重点任务、28项重大工程项目，推进生态环境治理体系和治理能力现代化。

1 开展中期评估的重要意义

2023年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，是实施“十四五”规划承前启后的关键一年，是深入打好污染防治攻坚战、推进美丽中国建设的重要一年。开展中期评估是掌握《规划》实施情况的重要手段和措施。剖析《规划》执行过程中遇到的主要问题，研判“十四五”后半程生态环境保护工作重点和思路，有利于推进新形势下《规划》的顺利实施[4]。同时，通过全面评估中期进展情况，提出科学合理的调整建议，对增强《规划》的系统性、战略性、前瞻性及指导性，切实发挥《规划》的战略导向作用具有重要意义[5]。

2 评估方法及技术路线

以目标导向和问题导向相结合、过程评估和效果评估相结合、定性评估和定量评估相结合的方式开展中期评估。通过系统客观评价，准确把握评估标准和发展态势，对《规划》的主要指标、重点任务和重大项目等内容进行评估，总结“十四五”上半程取得的成效，精准分析存在的问题及原因，精准找出落实《规划》的难点堵点，综合国内外分析研判“十四五”后半程生态环境保护工作形势，提出进一步推动《规划》实施的对策。在宏观评估上以定性分析为主，力求得出发展形势和前景的准确判断；在主要指标和重大项目的评估上，以定量评估为主，客观反映规划的落实情况。评估技术路线如图1所示。

3 《规划》实施总体进展

3.1 《规划》指标实施进展

《规划》指标体系由6个一级指标（绿色发展、应对气候变化、环境质量改善、生态保护修复、环境质量安全及治理能力提升）、23个二级指标构成，按属性可分为约束性指标和预期性指标。

“十四五”上半程，13项指标已阶段性达标完成，占57%。其中，万元地区生产总值（Gross Domestic Product，GDP）水耗下降率从2021年的36.1%增加至57.3%，持续高于2025年20%的目标；2022年的畜禽粪污综合利用率为87.06%，已阶段性完成2025年80%的预期要求；PM2.5年均浓度、空气质量优良天数比例均达到2025年的目标；赤石河小漠桥断面水质达到地表水Ⅱ类考核要求，7条入海河流水质达到Ⅴ类及以上；红海湾海水水质优良比例和饮用水源水库水质达标率均为100%；生态保护红线面积占国土面积比例在2021—2023年均保持在18.4%，达到生态保护红线面积不降低的约束性要求。2023年，大陆自然岸线保有率为50.19%，已阶段性完成预期2025年大陆自然岸线保有率不小于40%的要求。

“十四五”上半程，河湖生态岸线比例均稳定维持在96%，预期在后半程保持不变；森林覆盖率持续保持在75%以上，已阶段性完成2025年不小于67.8%的要求；污染地块安全利用率自2021年至2023年上半年持续为100%，预期2025年可完成预期不小于97%的要求。

4项指标预计可完成，占17%。其中，万元GDP能耗在2022年降低9.8%，相比2021年下降7.2%，完成情况良好。由于危险废物是动态产生和处置的，企业从危险废物产生到处置存在一定的时间间隔，部分危险废物存在跨年贮存和处置的现象。2021年，深汕特别合作区的危险废物处理处置率为94.8%，2022年为97.8%，2023年上半年为73.6%，但从产生和处置总量来看，“十四五”时期上半程，全区未出现违法倾倒行为，危险废物均已得到妥善处置，预计2025年可达到处置率100%的目标。2023年上半年的农村生活污水治理率为95.70%，相比2021年提高了3.7%，完成情况良好。

1项指标推进缓慢，占4%。由于合作区管网建设时间久远，管道存在破损、渗漏、断头等情况，严重影响污水收集处理，城市生活污水集中收集率暂未达到2025年目标要求。

5项指标预计暂未核算，占22%。其中，万元GDP二氧化碳排放下降，未核算理由是目前未明确二氧化碳排放总量核算的统一标准；声环境功能区总体达标率无法统计，理由是深圳市声环境功能区自动监测站由监测中心站统一建设自动监测站点，深汕特别合作区暂无声环境功能区自动监测站，无法计算达标率。因上级未对深汕特别合作区下达相关任务，化学需氧量、氨氮、挥发性有机物排放量累计下降未核算。

3.2 《规划》任务及工程实施总体进展

从重点任务总体推进情况来看，《规划》的重大任务共91项。其中，27项任务内容已完成，占29.7%；55项预计可完成，占60.4%；进度较慢7项，建议调整删除2项，共占9.9%。从重大工程总体推进情况来看，共28个工程项目，有36项任务内容。其中，11项已完成，占30.6%；12项预计可完成，占33.3%；5项进展缓慢，8项建议调整，占36.1%。在推进绿色发展、应对气候变化、守住蓝天白云、建设美丽海湾、打造“无废城市”等方面积累了较多经验，如通过实施“三线一单”管控、优化生态环境功能空间以及加强生物多样性保护等措施，合作区森林覆盖率高达76.75%，位列全市第二。通过推进区域环评、提升源头防护等措施，引导绿色发展，打造高质量发展新城。结合新能源发展、华润电力、近零碳示范等项目，实现GDP和能耗“双升双降”。通过构建乡村振兴新格局，协同推进城乡绿色发展规划；开展“乡村生态振兴工程”，防治农业面源污染，逐步消除农村黑臭水体；深入推进“三清三拆三整治”，提升人居环境质量；逐步建立环境管理机制，推进河湖长制，创新建立“水陆空”三栖监管模式与“红黄蓝绿”四色环境考核管理机制，构建“一体化”执法监管体系；逐年开展环保宣传活动，普及环保知识，打造共建共享共治的社会治理新格局。

4 规划实施面临的主要问题和风险挑战

4.1 高起点严要求的发展方针对生态环境保护带来更多挑战

近年来，深汕特别合作区积极响应国家“粤港澳大湾区”发展战略，牢牢把握深圳“东进”战略和产业转移机遇，高标准打造深圳“10+1”区[5]。“十四五”时期，深汕特别合作区的经济发展迅速，在资源供给、生态环境保护及污染治理等方面面临巨大压力。目前，生态环境保护工作仍处于以政府为主导、企业被动接受、社会有限参与阶段。完善生态环境共治体系仍面临监管对象多、服务人口多的挑战[6-10]。

4.2 经济发展与生态环保之间存在矛盾

深汕特别合作区的资源要素齐备，生态环境优良。例如，深汕特别合作区在2020年的森林覆盖率高达76.61%，空气优良率达99.7%。但随着工业化、城镇化的推进，合作区面临大建设常态化。建设项目导致扬尘污染问题严重，保护与发展统筹难度大。

4.3 城乡建设基础设施现状仍相对薄弱

深汕特别合作区建设尚处于起步阶段，原有公共基础设施数量少、标准低、质量差。例如，合作区管网建设时间久远，且缺乏运维管养工作，管道存在破损、渗漏、断头等情况，严重影响污水收集处理，污水集中收集能力明显不足[11-14]。整治工程从立项到竣工，需要较长的工作周期，难以加快整治进度。

5 推进《规划》进一步实施的建议

5.1 压实责任，推动《规划》落实见效

加强组织领导，强化统筹协调，明确各部门的职责分工，建立规范统一的工作机制，推动任务清单化管理。根据目标任务，制订污染防治实施行动计划或工作方案，定期收集实施方案任务进展情况。

5.2 多措并举，推进《规划》指标目标完成

加大泥头车定点检查执法力度，增加重点区域上风向洒水和雾炮作业频次，加强污染源减排督查，确保PM2.5年均浓度、空气质量优良天数达到目标。通过多渠道开展水源保护宣传工作，持续推进“雨季行动”专项工作，加强水源保护区内的化肥、农药使用监管，使“十四五”时期的饮用水源水质达标率持续保持100%。

5.3 结合实际，适当调整《规划》

结合《规划》中期实施情况，建议取消个别任务和工程。取消打造中国天然氧吧示范区创建重点任务，理由是合作区处于大建设时期，“中国天然氧吧”申报条件苛刻，合作区相关配套设施暂未完善，如高速公路、城市主干道等道路仍处于开发建设阶段，地区特色项目、产业仍处于创建完善阶段，负氧离子监测暂未开展，可待城市建设基本稳定后再开展创建[15-18]。

取消环境应急保障基地建设工程，理由是深汕生态环境科技产业园危险废物和医疗废物处置项目建成后可解决环境应急处置问题，无须重复建设环境应急保障基地项目。取消人工鱼礁建设项目工程，理由是人工鱼礁投放选址的合理性及可行性未经论证，无投放人工鱼礁的必要性和紧迫性。

6 结论

深入剖析了《深圳市深汕特别合作区“十四五”生态环境保护规划》的实施进展，明确了取得的成绩与存在的不足。面对经济发展与生态环保的矛盾，提出切实可行的对策，为顺利实施《规划》奠定了坚实基础。未来，需要进一步压实责任，多措并举，推动各项任务和工程的落实，同时根据实际情况适当调整规划内容。在各方共同努力下，深汕特别合作区的生态环境质量将持续改善，为经济高质量发展提供坚实保障。

参考文献

1 邝高明，王行汉，俞国松，等.基于遥感技术的深汕特别合作区生产建设项目扰动动态变化分析[J].中国水土保持，2024（6）：47-49.

2 任轩，任生.为深汕特别合作区的建设发展提供有力法治保障《广东省深汕特别合作区条例》将于今年11月1日起施行[J].人民之声，2023（10）：10.

3 曹科岩，杜宜珊.紧扣“一点两地”战略定位深入推进粤港澳大湾区建设[J].深圳信息职业技术学院学报，2024（3）：61-65.

4 刘明喆，高曼，王洪翠，等.对《重点流域水生态环境保护规划》中期评估的思考和建议：以海河流域为例[J].环境保护，2024（2）：20-22.

5 翟超.新疆“十四五”水安全保障规划中期评估及调整建议[J].水资源开发与管理，2024（4）：1-4.

6 秦鹏，徐燕飞.生态环境分区管控的基本逻辑、运行样态与法治进路[J].中国软科学，2024（8）：13-26.

7 周倩.生态环境惩罚性赔偿制度在民事公益诉讼中的适用与完善[J].四川环境，2024（4）：94-99.

8 孙鹏，徐岩，张恩浩.气象数据分析与预测模型在城市气候调控下农业生态环境保护的研究[J].当代农机，2024（8）：70-71.

9 周思杨，尤晓光，周芳，等.东北三省工农业发展及生态环境保护与水路运输的协调发展[J].水运管理，2024（8）：19-25.

10 尚晓颖.浅析环境监测在生态环境保护中的作用及发展策略[J].清洗世界，2024（8）：139-141.

11 王可欣，贺小丽.数字检察视域下环境保护税征管检察监督路径探究：以延安市安塞区检察院为例[J].法治与社会，2024（8）：48-50.